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「選挙 コンサルタント」に関する裁判例(3)平成30年12月18日 高知地裁 平28(行ウ)8号 損害賠償請求及び公金支出差止請求事件

「選挙 コンサルタント」に関する裁判例(3)平成30年12月18日 高知地裁 平28(行ウ)8号 損害賠償請求及び公金支出差止請求事件

裁判年月日  平成30年12月18日  裁判所名  高知地裁  裁判区分  判決
事件番号  平28(行ウ)8号
事件名  損害賠償請求及び公金支出差止請求事件
文献番号  2018WLJPCA12186005

裁判年月日  平成30年12月18日  裁判所名  高知地裁  裁判区分  判決
事件番号  平28(行ウ)8号
事件名  損害賠償請求及び公金支出差止請求事件
文献番号  2018WLJPCA12186005

高知市〈以下省略〉
原告 X1
高知市〈以下省略〉
原告 X2
高知市〈以下省略〉
原告 X3
高知市〈以下省略〉
原告 X4
高知市〈以下省略〉
被告 高知市長 Y
同訴訟代理人弁護士 松岡章雄
同指定代理人 W1
同 W2
同 W3
同 W4

 

 

主文

1  本件訴えのうちAを賠償命令の相手方とする請求に係る部分を却下する。
2  原告らのその余の請求をいずれも棄却する。
3  訴訟費用は,原告らの負担とする。

 

事実及び理由

第1  請求
1  被告は,高知市長Yに対し,594万円及びこれに対する平成28年4月1日から支払済みまで年5分の割合による金員を,第2項記載の者と連帯して支払うよう求める請求をせよ。
2  被告は,下記の者に対し,第1項記載の者と連帯して,594万円及びこれに対する平成28年4月1日から支払済みまで年5分の割合による金員の賠償の命令をせよ。

A(高知市副市長)
B(平成27年度高知市都市建設総務課長)
第2  事案の概要
本件は,高知市の住民である原告らが,高知市が,高知市a地区の高台に「道の駅」を設置することなどを含む構想を立て,その実現可能性等を調査するために,コンサルタント業者との間で調査業務を委託した事業において,調査委託料594万円の支出命令をしたことにつき,会計手続上の不備があるほか,もともと実現可能性の乏しい構想に係る事業へ無益な支出をしたことなどの違法があるとして,当該事業に対する公金の支出の内,平成28年4月1日付けの支出命令を違法な財務会計行為であると特定して,地方自治法242条の2第1項4号本文及びただし書に基づき,被告に対し,高知市長のYに対して594万円及びこれに対する支出命令の日である同日から支払済みまで民法所定の年5分の割合による金員を同市副市長のA及び同市都市建設総務課長のBと連帯して支払うよう請求することを求めるとともに(請求の趣旨第1項),同A及び同Bに対して594万円及びこれに対する同日から支払済みまで同法所定の年5分の割合による金員を同Yと連帯して支払うよう賠償を命ずることを求める(請求の趣旨第2項)住民訴訟の事案である。
1  前提事実(争いのない事実並びに掲記の証拠及び弁論の全趣旨により容易に認められる事実)
(1)  当事者等
ア 原告らは,いずれも高知市の住民である。
イ 被告は,高知市の市長の職に就いている者であり,同市の執行機関である。
ウ A(以下「A副市長」という。)は,高知市の副市長の職に就き,都市建設部に分掌させる事務を担任し,工事に係る調査,測量及び設計の委託以外の委託について,委託料が1000万円以上の場合の決定(予算執行決定)の専決権者として,下記(4)の本件委託契約の予算執行決定をした者である(甲4の17枚目)。
エ B(以下「B都市建設総務課長」という。)は,平成26年度の都市建設総務課長として,下記(3)の別件委託契約に関与するとともに,下記(4)の本件委託契約について,専決権者として支出命令をした者である。
(2)  都市計画マスタープラン
高知市は,平成26年3月,平成15年度に策定していた高知市都市計画マスタープラン(都市計画法18条の2第1項に規定する都市計画に関する基本的な方針)を改訂し,2014高知市都市計画マスタープラン(以下「本件マスタープラン」という。)を策定した(甲2,12,80)。
本件マスタープランでは,高知市内の地域を○○,△△,□□などを含む14の地域に分けて,地域別構想が示されている(甲13)。
(3)  別件調査委託業務
高知市は,平成26年7月17日,指名競争入札を経て,パシフィックコンサルタンツ株式会社(以下「訴外会社」という。)との間で,高知市の沿岸部である○○,△△,□□の3地域を対象に,低・未利用地の有効活用のあり方を検討するための基礎調査を目的として,低・未利用地有効活用基礎調査委託業務と称する業務委託契約を締結した(以下「別件調査委託業務」といい,同契約を「別件委託契約」という。)。
訴外会社は,平成27年3月,別件委託契約に基づき,低・未利用地有効活用基礎調査委託業務報告書(以下「別件報告書」という。)を作成して高知市に提出し,同市は,同年4月22日,同社に対し,その委託料212万8680円を支払った。
(甲80)
(4)  本件調査委託業務
ア 高知市は,平成27年8月17日,公募型プロポーザル方式による選定を経て,訴外会社との間で,地方自治法施行令167条の2第1項第2号に基づく随意契約として,高知市a地区における地域活性化及び地域防災力向上のための基盤整備検討調査委託業務と称する業務委託契約を,委託料1188万円(消費税込み)で締結した(以下「本件調査委託業務」といい,同契約を「本件委託契約」という。甲61,62,66,67,82)。
本件委託契約は,高知市a地区を対象とするもので,同契約添付の仕様書の目的の欄には,地域活性化及び地域防災力向上を目的として,民間事業者による農水産物の加工及び直販施設の設置等と一体的な効果が得られるよう道の駅・アクセス道路やそれ以外の施設等の整備契約や持続可能な運営手法の検討を行うとされている(甲67)。本件委託契約により委託している調査は,高知市a地区に道の駅を整備することを想定に含んでいる(以下,同地区に道の駅を整備する構想を「『道の駅』構想」ということがある。)。
本件委託契約の専決権者として契約の決裁をしたのは,都市建設部長である(乙1)。
イ 訴外会社は,平成28年3月24日,本件委託契約に係る業務完了届及び報告書(乙2,以下「本件報告書」という。)を提出し,完了検査に合格した(甲73)。
B都市建設総務課長は,専決権者として,同年4月1日,訴外会社に対する委託料1188万円(以下「本件委託料」という。)を支払うための支出命令(以下「本件支出命令」という。)を決裁した(甲4,27)。
ウ 高知市は,平成28年4月27日,訴外会社に対し,本件委託料1188万円を支払った(以下「本件狭義の支出」という。)。
同日,後記(5)の本件支援事業に係る補助金として,国から高知市に対し,本件委託料1188万円の2分の1に相当する594万円が振り込まれた。
(5)  本件支援事業
本件調査委託業務は,国から官民連携基盤整備推進調査費の補助金を受けて行う調査事業であった。すなわち,国土交通省国土政策局は,各地域の個性や強みを活かし,特色ある地域の成長を図るため,民間の事業活動等と官による基盤整備を一体的に行うことを支援することとして,地方公共団体に対し,社会資本整備重点計画法2条2項所定の社会資本整備事業の事業化に向けた検討経費の2分の1を補助金として交付する事業(以下「本件支援事業」という。)を行っており,高知市はこれを活用した(甲10,22,30)。
(6)  本件支出命令に至る経緯
高知市は,本件支援事業を活用して,高知市a地区を対象とする官民連携基盤整備調査事業を行うこととし,平成27年度の当初予算(案)において,そのための調査費(以下「連携調査費」という。)400万円を計上した。そして,被告は,同年3月5日,高知市議会に対して,連携調査費を400万円とする同年度高知市一般会計予算(案)を提出した。その結果,高知市議会は,同月24日,連携調査費を400万円とすることを含む同年度高知市一般会計予算を議決した。
他方,国土交通省国土政策局は,高知市に対し,同年1月19日,同年度における本件支援事業の活用に関する意向調査を行い,本件支援事業で要望する事業費(以下「要望事業費」という。)等の回答を求めた(以下「国の意向調査」という。)。高知市は,上記のとおり,同年度の当初予算案に連携調査費として400万円を計上していたが,同年2月23日,国の意向調査に対し,都市計画課と財務部との間で協議の上,不足分は都市建設部内での流用により賄うことを条件に,要望事業費を641万円(国費320万5000円)と回答した(甲21)。
ところが,高知市は,翌同月24日,国土交通省国土政策局から,本件支援事業に係る補助金は,原則的に単年度しか利用できない旨助言され,同月26日,再度,都市計画課と財務部との協議を経て,要望事業費を当初想定していた2か年分である1200万円に修正する内容のメールを本件支援事業の窓口であった国土交通省四国地方整備局に送信し,その後,積算に係る資料を差し替える旨のメールを送信した(甲23の1・2,24,乙3)。この際,1200万円に要望事業費を修正するに当たっては,決裁文書は作成されなかった。
その後,高知市において,国土交通省国土政策局から補助金の交付決定を受けた上で,不足分につき,予算の流用を行って,本件委託料として支払うための1188万円を確保し,平成28年4月1日,本件支出命令を発した。
(7)  住民監査請求と本件訴えの提起
ア 原告らは,平成28年8月26日,高知市監査委員に対し,①官民連携基盤整備調査費補助金(平成27年度分)による調査委託事業費執行のうち,市費負担分594万円を副市長,市都市建設部長,同副部長,都市計画課長に損害賠償を命じること,②官民連携基盤整備調査費補助金(平成27年度分)国庫負担分594万円を国庫に返還すること及び③a地区における「道の駅」整備に関する意識調査費300万円の予算執行を差し止めることを市長に勧告するよう求める旨の地方自治法242条1項に基づく住民監査請求をした(甲1)。
イ 高知市監査委員は,原告らの住民監査請求は適法としつつも,いずれの請求についても,請求人の求める措置を行うべき理由はないと判断し,その監査結果を平成28年10月21日付けで原告らに通知した(甲2)。
ウ 原告らは,平成28年11月16日,本件訴えを提起した。
2  本件の争点
本件の争点は,①本件訴えのうちA副市長を賠償命令の相手方とする請求に係る部分が適法か,②本件支出命令が違法かである。
3  争点に関する当事者の主張
(1)  争点①(本件訴えの適法性)について
(原告らの主張)
被告は,A副市長が,地方自治法242条の2第1項4号にいう「当該職員」に該当せず,不適法であると主張するが,失当である。
A副市長は,高知市副市長担任事務に関する規則により,都市建設部に分掌させる事務を担任しているところ,高知市職務権限規程の歳出予算の執行に関する事項において,財務会計上の専決権として,委託事業費については,1000万円以上は副市長の決裁区分事項と定められているから,「当該職員」に該当するものである。
(被告の主張)
地方自治法242条の2第1項4号にいう「当該職員」とは,当該訴訟において適否が問題とされている財務会計上の行為を行う権限を法令上本来的に有するとされている者及びその者から権限の委任を受けるなどして同権限を有するに至った者を意味し,その反面,およそかかる権限を有する地位ないし職にあると認められない者はこれに該当しない。
本件支出命令について,「当該職員」に当たり得るのは,市長(法令上権限を有する者)のYとB都市建設総務課長(専決権者)の2名のみである。
そして,「当該職員」を請求又は賠償命令の相手方とする趣旨の4号請求において,その相手方がこのような権限を有する地位ないし職にあると認められない場合には,当該訴えは,法定の住民訴訟の類型に該当しない不適法なものとなる。
したがって,本件訴えのうちA副市長を賠償命令の相手方とする請求に係る部分は,不適法である。
(2)  争点②(本件支出命令の違法性)について
(原告らの主張)
本件訴えにおいて請求の対象としている違法な財務会計行為は,本件調査委託業務に係る公金の支出の内,本件支出命令であると特定するものであり,以下のアないしオのとおり,違法である。
ア 補助金交付申請及び予算の流用の手続が違法であること
高知市は,平成27年度高知市一般会計予算(案)上は連携調査費が400万円とされているにもかかわらず,予算審議も始まっていない時期に,同予算案を上回る641万円の事業予算(連携調査費)が決定済みかのように装って,国に対し本件支援事業に係る補助金の申請を行った。予算書の裏付けなしに事業費を申請することは地方自治法210条の総計予算主義に違反する。
その後も,高知市は,補助金の要望事業費を,決裁も経ずにメールによって,1200万円と大きく変遷させた。被告は,調査の実施期間が2年にわたってはならないことを知悉していたのであり,要望事業費を変遷させた理由に関する被告の主張は,採用すべきでない。
さらに,地域の住民等の意見を反映するための手続を経て策定された広域的な地域活性化に関する戦略の実現に資する基盤整備事業でなければならないとする官民連携による地域活性化のための基盤整備推進支援調査費補助金交付要綱(甲10)にも違反するなど,補助金の交付についての違法な手続を経て,本件委託契約を締結し,本件支出命令に及んでいる。
また,予算の流用が認められるのは,当該年度に係る案件のみであり,翌年度の予算流用の承認を現年度に行うということは権限外であるから,その承認は無効である。
イ 「道の駅」構想は法律的・経済的に実現不可能であることが明白だったこと
平成25年11月1日施行の「都市計画法第34条第9号の運用基準」(甲31)によれば,「道の駅」は,現に供用されている道路の区域内又は沿道に設けられるものとされている。「道の駅」構想は,新たにアクセス道路を開設することを含んでいたものであり,上記運用基準に抵触する。なお,同号の「沿道サービス施設」に係る許可基準(甲32)では,有効幅員が定められた公道に接続していることが必要とされている。
また,市街化調整区域に直接接した土地での建築は,都市計画法34条の立地基準や「道路沿休憩施設等に関する高知市の設置許可基準」に適合しないため許されない。
さらに,調査対象地域は,保安林・急傾斜地に指定されていた。
このように,「道の駅」構想には,法律上の障害が多く,また,採算上も極めて不合理であることが明白であった。それにもかかわらず,無駄な本件調査委託業務を発注した(実際,被告が「道の駅」構想を断念したことにより,本件委託料は無駄な支出となっている。)のであるから,地方財政法4条に違反する。
ウ 内容が別件委託契約と重複していること
本件調査委託業務は,既に完了していた別件調査委託業務と内容が一部重複しており,重複部分を除外する契約変更手続がとられることもなかった。仮に,適切な対応が講じられていれば,直接人件費等を含め,重複部分の支払は必要なかった。
エ 本件報告書に不要な事項が含まれていること
本件報告書の3-40頁では,その他考えられる土地利用の案として,道の駅として利用していない調査対象地域で利用が考えられる施設を地図上に図示している(b施設,宿泊施設(露天風呂付き),温浴施設(温泉),体験農園,体験工房,公共施設(移設),高台住宅地開発等。甲42)。これらは,事前の打合せの段階で報告書に含まないこととされるなど,本来であれば検討の対象とはしない事項だったにもかかわらず(甲38ないし40),高知市は,これを除外せずに,本件委託料に内包させ支出した。
オ 本件報告書が曖昧な計算を前提にしていること
本件報告書における年間利用者数約72万人という算定について,近接する高知県道の交通量を利用した積算であるため,あくまでも想定の数値として説明されている(甲39)。このような,曖昧な計算を前提にした本件報告書は,信用に値しないものであり,そのための本件委託料の支払は無駄な支出である。
(被告の主張)
原告らは本件訴えにおいて対象とする財務会計行為を,平成28年4月1日の本件支出命令に特定しているところ,本件支出命令は,平成27年8月17日に締結された本件委託契約(支出負担行為)を受けてされたものである。
普通地方公共団体が,第三者との間で締結した先行の契約(支出負担行為)に基づく債務の履行として,後行の財務会計行為である支出命令をした場合において,当該支出命令が違法となる余地があるのは,当該契約が私法上無効であるとき,当該普通地方公共団体が当該契約の取消権若しくは解除権を有しているとき又は当該契約が著しく合理性を欠きそのためその締結に予算執行の適正確保の見地から看過し得ない瑕疵が存し,かつ,当該普通地方公共団体が当該契約の相手方に事実上の働きかけを真しに行えば相手方において当該契約の解消に応ずる蓋然性が大きかったというような,客観的にみて当該普通地方公共団体が当該契約を解消できる特殊な事情があるときのいずれかに限られる。
下記アないしオのとおり,原告らの主張を検討してみても,上述の要件を充たしておらず,本件支出命令は違法ではない。
ア 原告らの主張アについて
高知市が,国の意向調査に対し,要望事業費は1200万円であると回答したのは,予算の編成上,当初予算案の修正ができない段階に至った後のことであるし,同回答は,単に意向調査に対してされたものに過ぎない。なお,同市が要望事業費を増額したのは,当初は,2か年計画のうちの1年分を前提に考えていたが,国から,原則的に単年度しか利用できないとの助言を得たので,全体の調査費(もともとの2か年分)を前提とすることとしたためである。
また,本件では,予算の流用が行われているが,高知市予算規則14条(歳出予算の流用)の定めに従い,各職務権限者の決裁を受け,適正に行われたものである。国の意向調査に対する要望事業費の回答との関係で行われた次年度(平成27年度)における予算の流用方針の協議等(同年2月)と現実の予算の流用(同年4月24日)は,異なるものであり,混同してはならない。
したがって,支出負担行為も,その債務の履行としてされた本件支出命令も,違法ではなく,原告らの主張アには理由がない。
イ 原告らの主張イについて
市街化調整区域での道の駅整備について,本件報告書で検討されているのは,都市計画法34条14号の「都道府県知事(中核市である高知市長)が開発審査会の議を経て許可する開発行為」であって(甲33),都市計画法34条9号ではない。また,保安林の指定については,県と協議すれば足りることである。
「道の駅」構想については,平成29年3月,地権者の協力が得られなくなったため,私有地での整備については断念せざるを得なくなっているが,本件調査委託業務は,高知市a地区における道の駅等の整備に関する事業の可能性の検討を行うものであったから,かかる事情は,本件支出命令の違法性の有無とは関係がない。
したがって,支出負担行為も,その債務の履行としてされた本件支出命令も,違法ではなく,原告らの主張イには理由がない。
ウ 原告らの主張ウについて
別件調査委託業務は,沿岸地域(高知市○○・△△・□□地域)における低・未利用地の有効活用のあり方を検討するもので,基礎的な調査を求めているのに対し,本件調査委託業務は高知市a地区における道の駅等の整備に関する事業の可能性を検討するもので,その詳細な調査を求めている。このように,別件調査委託業務と本件調査委託業務の目的・内容は異なっている上,本件報告書は,別件報告書よりも分量が多い。これらの事情からすれば,別件調査委託業務と本件調査委託業務の内容が一部重複しているからといって,支出負担行為や,その債務の履行としてされた本件支出命令が違法であるとはいえず,原告らの主張ウには理由がない。
エ 原告らの主張エについて
温泉・宿泊施設の検討は,報告書に入れなくてもよいが,コンサルタントとしての専門的見地等から参考的に簡単に触れられたものであって,これによって委託料が増加したことはない。
したがって,本件報告書に上記記載があるからといって本件支出命令をすべきでなかったとはいえず,本件支出命令は違法とはいえないから,原告らの主張エには理由がない。
オ 原告らの主張オについて
道の駅年間利用者数の算定は,前面道路の交通量及び高知県の実態に即した立寄り率に基づいて算出されている。
このように,本件報告書が不十分な内容だったとはいえず,本件支出命令をすべきでなかったとはいえないから,原告らの主張オには理由がない。
第3  当裁判所の判断
1  認定事実
前記前提事実,証拠(甲2,文中掲記の証拠)及び弁論の全趣旨によれば,以下の事実が認められる。
(1)  本件マスタープランの策定
ア 高知市は,平成23年10月11日,市域面積や人口などの基礎的条件及び中心市街地の衰退などの社会経済情勢の変化に伴い,平成15年度策定の高知市都市計画マスタープランを改定するため,15人以内の学識者,有識者等を委員とする高知市都市計画マスタープラン策定委員会を設置した(甲12)。
イ 上記策定委員会の審議を経て平成25年11月25日に作成された本件マスタープランの案について,平成26年2月1日から同月25日までパブリックコメントの手続が実施された(甲13)。
同案においては,14の地域に分けて,地域別構想が示されており,△△地域のまちづくりの主要課題としては,「道路整備とともに郊外住宅地として急激に市街化が進みましたが,古くからの市街地では狭隘な道路などが見られます。また,沿岸部や標高の低い土地,特に,c川から南の市街地やd湾沿いの集落,工業団地などでは,南海トラフの巨大地震で広域的に津波浸水被害が想定されています。このため,海岸堤防の耐震化や排水施設の地震・津波対策,橋梁の耐震化など,安全で安心な住環境の形成が求められています。また,農業や漁業の振興とともに,△△産業団地をはじめとする商工業系の土地利用の誘導,地域の資源である◎◎や●●地区の伝統的まちなみ,h浜に代表される水と緑豊かな自然環境や歴史環境の保全・活用などが課題となっています。」と記載されている(甲13)。
ウ パブリックコメント終了後,平成26年3月7日,被告に対して本件マスタープランが提出された。
本件マスタープランは,パブリックコメントに供された案と異なっている部分があり,上記策定員会の審議を経ることなく,事務局により,以下の(ア)ないし(ウ)のとおり下線部分が加筆されて,被告に提出された(甲13ないし15,18)。
(ア) 都市防災の方針の欄について,「安全で安心な暮らしを確保するため,地震・津波対策として津波避難タワーや避難路・避難場所の整備促進,緊急避難道路の橋梁の耐震化,市街地での排水能力強化など,防災機能の強化を図るとともに,高台の土地利用に合わせ,防災道路を整備し,災害に強いまちの形成を図ります。」とされた。
(イ) 海岸景観ゾーンの土地利用・市街地整備の方針の欄について,「雄大な太平洋を望む美しい海岸線,景勝地h浜や数多くの史跡,文化財などがあり,これらの観光資源を保全・活用し,地域の活性化や雇用促進を図るとともに高台を利用した土地利用を検討します。また,海岸部に広がる施設園芸の維持・発展に努めます。」とされた。
(ウ) そして,図面上も高知市a地区の部分に赤の着色がなされ「高台を利用した土地利用」と加筆されている。
エ 本件マスタープランが被告に提出された時点で,その決裁文書が作成されておらず,平成28年1月26日に本件マスタープランの策定についての起案書が,総務課を経由した上で,被告により決裁された。同起案書の起案日は平成26年3月7日とされ,決裁日欄にも同日が記入された。同起案書は後日に作成したため,既に退職した人物の押印も入れられていた。(甲18)
(2)  別件調査委託業務
高知市は,本件マスタープランを踏まえ,平成26年7月17日,指名競争入札を経て,訴外会社に対し,○○,△△,□□の3地域を対象とした基礎調査である別件調査委託業務を委託し,訴外会社は,平成27年3月,別件報告書を作成して高知市に提出した(甲80)。
(3)  本件調査委託業務
ア 本件調査委託業務は,平成27年度予算に基づいて実施されたものであり,当該年度の予算編成の流れは以下のとおりである。
本件調査委託業務に係る予算は,高知市においては政策経費に分類されるところ,政策経費の予算編成は,①予算編成方針の決定,②概算要求書の提出,③政策追加指示,④正式予算書の提出,⑤査定(部長査定,市長査定),⑥調整,⑦議会への提出という順序によって行われる。
実際の平成27年度予算の編成については,平成26年10月に予算編成方針が決定され,同年11月11日が概算要求書の財政課提出期限とされ(なお,提出された概算要求額は,同月下旬に予算要求の概要として公表予定であるので,原則として,提出後の増額は認められない。),その後,財政課から政策追加指示が出され,同年12月下旬に正式要求書の提出,査定,調整が行われた。そして,平成27年2月16日に予算案が確定し,その後,印刷製本され,同年3月5日の高知市議会の開会日当日に,同議会へ提出された。(乙4,5,弁論の全趣旨)
イ 高知市の都市計画課において,高知市a地区の振興計画を協議する中で,平成27年1月19日,同年度における本件支援事業の活用に関する国の意向調査を受けた。そこで,同課内で同地区を対象に本件支援事業を実施することに決定し,国の補助金を含めて2か年で1200万円の事業費を見込み,同月の高知市の予算査定において,1年分を想定して,同年度予算として641万1000円を財政課に要望した(甲52,乙3)。
ウ 高知市の財務部は,平成27年1月27日,同年度予算は400万円とするとの内示を出した(甲53)。都市計画課は,財務部と協議の上,不足分を都市建設部内で流用することを予定して,国に対し,同年2月23日,要望事業費を641万円と回答した(甲21)。ところが,翌同月24日,国土交通省国土政策局から,本件支援事業に係る補助金は,原則的に単年度しか利用できないが,上限額が設定されておらず,事業内容に応じ計上が可能であるとの助言をされた。この段階では,同月16日に当初予算案が既に確定していたため,当初予算案の修正はできなかったが,都市計画課は,財務部と協議を行い,1か年計画として,当初想定していた2か年分の全体の調査費1200万に要望事業費を変更し,窓口である四国地方整備局企画部広域計画課に,回答期限である同月26日に間に合わせるため,メールで変更申請を行った(甲23の1・2,24,乙3)。
エ 被告は,平成27年3月5日,連携調査費を400万円とする平成27年度高知市一般会計予算(案)を,高知市議会に提出し,同議会は,同月24日,連携調査費を400万円とすることを含む平成27年度高知市一般会計予算を議決した。連携調査費は,予算の款・項・目・節(地方自治法216条,同施行令150条1項3号)のうち,目以下の区分となるもので,予算に関する説明書として同議会に提出された(同法211条2項,同施行令144条)。(甲17,乙4)
オ 高知市の都市計画課では,本件調査委託業務に必要な予算として,単年度で実施するための1200万円を見込んでいたところ,高知市議会で連携調査費として議決された予算は400万円であったため,不足分を確保する必要があったが,プロポーザル方式によって委託業者を選定することを企図しており,平成27年6月議会での予算の補正では,同年度の業務完了が見込めなかったため,地方自治法220条2項ただし書に基づき予算の流用を検討することとした。そこで,同都市計画課は,同年4月24日,財政課と合議するなど高知市予算規則所定の手続に則り,「高知市a地区における地域活性化及び地域防災力向上のための基盤整備検討調査委託外発注のため」として,款「土木費」,項「都市計画費」の下,目「土地区画整理費」・細目「e駅周辺土地整備費」・事業「■■土地区画整理事業費」から目「都市計画総務費」・細目「都市計画推進費」・事業「官民連携基盤整備推進調査費」へ800万円の目間の予算の流用を行った。(乙4)
カ 高知市は,平成27年4月28日付けで,国土交通省国土政策局長から本件支援事業の内定の通知を受けたため,同年5月8日,国土交通大臣に対し,本件支援事業に係る補助金の交付申請を行い(甲56),同月20日同補助金の交付決定を受けた。
キ 平成27年6月8日,高知市議会都市再生調査特別委員会において,本件調査委託業務の概要及び当初予算に計上された連携調査費400万円を1200万円に増額することについて,都市建設部内の予算の調整により対応する旨が報告された。
ク A副市長は,平成27年6月1日,本件調査委託業務の基本方針を定めて公募型プロポーザルを行い,同業務委託を実施することを許可した(甲25の2)。
高知市は,同年8月17日,公募型プロポーザル方式による選定を経て,訴外会社との間で,委託料1188万円(消費税込み)とする本件委託契約を随意契約として締結した(甲61,62,66,67,82)。
ケ 平成27年8月18日,高知市議会建設環境常任委員会において,本件調査委託業務について,同月17日に本件委託契約を締結したこと及び連携調査費1200万円について予算の流用により対応したことが報告された。
コ 被告は,平成28年3月7日,「道の駅」整備に関する意識調査を行うための連携調査費300万円を含む平成28年度高知市一般会計予算(案)を平成28年3月議会に提出し,同月25日,平成28年度高知市一般会計予算が議会において議決された。
サ 訴外会社は,平成28年3月24日,本件委託契約の成果品である本件報告書(乙2)を提出し完了検査に合格した(甲73)。
シ B都市建設総務課長は,専決権者として,平成28年4月1日,本件委託料1188万円を支払うための本件支出命令を決裁した(甲4,27)。
ス 高知市は,平成28年4月27日,本件支援事業に係る補助金594万円の振り込みを受け,訴外会社に対し,本件委託料1188万円を支払った(本件狭義の支出)。
セ 平成28年5月10日,高知市議会都市再生調査特別委員会において,本件報告書の概要が報告された。
ソ 高知市議会は,平成28年9月28日,予算流用された連携調査費1188万円を含む平成27年度高知市一般会計決算を認定した。
(4)  「道の駅」構想を巡る経緯
ア 高知市は,平成26年6月26日,「道の駅」構想の対象となる高知市a地区の高台に約25haの土地を有する地権者の一人(以下「本件地権者」という。)から,災害支援活動や観光振興,地域振興などの地域貢献活動に積極的に協力するとの申入書を受理した(甲11)
イ 「道の駅」構想は,平成26年9月の高知市議会の定例会の質問戦で,市議会議員の一人が整備を提案したことで公に議論された(甲16)。
ウ 高知市の●●連合町内会長は,平成26年11月27日,道の駅の整備を求める要望書を高知市に提出した(甲19の1・2,甲28の1)。
エ 平成27年2月に上記イの市議会議員が高知市a地区の5つの町内会の会長の連名による要望書(以下「町内会長要望書」という。)を取り纏め,高知市に提出した(甲16,28の2)。
オ 「道の駅」構想の実現可能性の調査という側面を持つ本件調査委託業務につき,平成27年度予算によって,同年8月17日,高知市と訴外会社との間で本件委託契約が締結され,平成28年3月24日に本件報告書が完成し,同年4月1日に本件支出命令が出された(上記(3))。
カ 平成28年6月及び7月に,「道の駅」構想の地元である△△地区,●●地区,◎◎地区において,高知市による地元説明会が実施されたが,財政負担や近隣のh浜整備との整合性などから否定的意見が大半を占めた(甲7ないし9,16)。
キ 上記3地区の地元説明会で,町内会長要望書は町内会長の独断で提出されたとの声が上がり,町内会長の1人は町内の総意では全くないとして町内会長要望書を取下げ,他の4名の町内会長も各町内会には諮らずに町内会長要望書を提出したことを認めたと平成28年8月5日に新聞で報じられた(甲16)。
ク 本件地権者は平成29年3月上旬に,高知市に対し,企業として将来に向けた事業計画を進めるために,用地については市に協力できないとの趣旨の説明をし,協力が撤回され,「道の駅」構想のうち,私有地を利用する案は撤回されることとなった(甲68の2・3)。
2  争点①について
原告らは,地方自治法242条の2に規定する住民訴訟を提起しているところ,住民訴訟は,国又は公共団体の機関の法規に適合しない行為の是正を求める訴訟で,選挙人たる資格その他自己の法律上の利益にかかわらない資格で提起する民衆訴訟(行政事件訴訟法5条)の一種であり,民衆訴訟は法律に定める場合において,法律に定める者に限り,提起することができるとされている(同法42条)。
すなわち,地方自治法242条の2に規定する住民訴訟は,普通地方公共団体の執行機関又は職員による同法242条1項所定の財務会計上の違法な行為又は怠る事実が究極的には当該地方公共団体の構成員である住民全体の利益を害するものであるところから,これを防止是正するため,住民参加の一環として,住民に対しその予防又は是正を裁判所に請求する権能を与え,もって地方行政の適正な運営を確保することを目的とし,法律によって特別に認められた訴訟であると解される(最高裁昭和53年3月30日第一小法廷判決・民集32巻2号485頁参照)。そして,法律の規定によって,自己の法律上の利益に関わらず,住民という資格において,住民1人で訴訟を遂行する権能が特別に認められたものであるという訴訟の特質に鑑みれば,所定の手続を経るなど,法の定める要件に合致する場合に限って適法な訴えとなるものであり,これを充たさない訴えについては却下を免れないと解される。
原告らは,地方自治法242条の2第1項4号に基づく請求をしているところ,同号にいう「当該職員」とは,当該訴訟において適否が問題とされている財務会計上の行為を行う権限を法令上本来的に有するとされている者及びこれらの者から権限の委任を受けるなどして同権限を有するに至った者を広く意味するものであり,訓令等の事務処理上の明確な定めにより,その権限に属する一定の範囲の財務会計上の行為をあらかじめ特定の補助職員に専決させることとしている場合においては,同財務会計上の行為を行う権限を本来的に有する者はもとより,同財務会計上の行為につき専決することを任された同補助職員もこれに該当すると解するのが相当である(最高裁平成3年12月20日第二小法廷判決・民集45巻9号1503頁参照)。
他方,法令上の権限を本来的に有する者でもなく,委任又は専決により権限を付与された者以外の者が,公金の支出に事実上影響を及ぼす行為等公金の支出に密接に関連する行為に係る権限を有していたとしても,当該行為を公金の支出に含めることは,その範囲が際限なく広がるおそれがあるとともに,それに該当するか否かが不明確となって疑義を生ずることにもなりかねないから,公金の支出に含ましめるのは相当ではなく,公金の支出に密接に関連する行為に係る権限を有するにすぎない者は,「当該職員」に該当しないと解すべきである。
本件につきこれをみるに,本件支出命令について,「当該職員」に当たり得るのは,市長(法令上権限を有する者)のYとB都市建設総務課長(専決権者)の2名のみである。これに対し,A副市長は,高知市の副市長の職に就き,都市建設部に分掌させる事務を担任し,工事に係る調査,測量及び設計の委託以外の委託について,委託料が1000万円以上の場合の予算執行決定の専決権者であったところ,本件委託契約の予算執行決定(本件においては,基本方針を定めて公募型プロポーザルを行い,業務委託を実施することを許可する決定と解される。甲25の2)をしたにとどまり(甲4の17枚目),公金の支出たる本件支出命令に関して,密接に関連する権限を有していたと解する余地があるとしても,「当該職員」に該当するものとはいえない。
したがって,本件訴えのうちA副市長を賠償命令の相手方とする請求に係る部分は,不適法であり,却下を免れない。
3  争点②について
(1)  支出負担行為たる契約に基づく債務の履行としてされた支出命令の適法性
地方自治法242条の2第1項4号に定める普通地方公共団体の職員に対する損害賠償の請求等は,財務会計上の行為を行う権限を有する当該職員に対して職務上の義務に違反する財務会計上の行為による当該職員の個人としての損害賠償の義務の履行等を求めるものにほかならないから,当該職員の財務会計上の行為を捉えて上記損害賠償の請求等をすることができるのは,たといこれに先行する原因行為に違法事由が存する場合であっても,その原因行為を前提としてされた当該職員の行為自体が財務会計法規上の義務に違反する違法なものであるときに限られると解するのが相当である(最高裁平成4年12月15日第三小法廷判決・民集46巻9号2753頁参照)。
しかるところ,普通地方公共団体が締結した債務を負担する契約が違法に締結されたものであるとしても,それが私法上無効ではない場合には,当該普通地方公共団体はその相手方に対しそれに基づく債務を履行すべき義務を負うのであるから,その債務の履行としてされる財務会計上の行為を行う権限を有する職員は,当該普通地方公共団体において当該相手方に対する当該債務を解消することができるときでなければ,当該行為を行ってはならないという財務会計法規上の義務を負うものではないと解される。そして,当該行為が支出負担行為たる契約に基づく債務の履行としてされる支出命令である場合においても,支出負担行為と支出命令は公金を支出するために行われる一連の行為ではあるが互いに独立した財務会計上の行為というべきものであるから(最高裁平成14年7月16日第三小法廷判決・民集56巻6号1339頁参照),以上の理は,同様に当てはまるものと解するのが相当である。
そうすると,普通地方公共団体が締結した支出負担行為たる契約が違法に締結されたものであるとしても,それが私法上無効ではない場合には,当該普通地方公共団体が当該契約の取消権又は解除権を有しているときや,当該契約が著しく合理性を欠きそのためその締結に予算執行の適正確保の見地から看過し得ない瑕疵が存し,かつ,当該普通地方公共団体が当該契約の相手方に事実上の働きかけを真しに行えば相手方において当該契約の解消に応ずる蓋然性が大きかったというような,客観的にみて当該普通地方公共団体が当該契約を解消することができる特殊な事情があるときでない限り,当該契約に基づく債務の履行として支出命令を行う権限を有する職員は,当該契約の是正を行う職務上の権限を有していても,違法な契約に基づいて支出命令を行ってはならないという財務会計法規上の義務を負うものとはいえず,当該職員が上記債務の履行として行う支出命令がこのような財務会計法規上の義務に違反する違法なものとなることはないと解するのが相当である(最高裁平成20年1月18日第二小法廷判決・民集62巻1号1頁,最高裁平成21年12月17日第一小法廷判決・裁判集民事232号707頁,最高裁平成25年3月21日第一小法廷判決・民集67巻3号375頁参照)。
(2)  本件委託契約に基づく本件調査委託業務は,社会資本整備重点計画法2条2項所定の社会資本整備事業の事業化に向けた検討経費を国が補助する本件支援事業による補助金を利用して行われたものであり,「道の駅」構想も,同法所定の社会資本整備事業に当たると解される。同法が,社会資本整備事業を重点的,効果的かつ効率的に推進するため,社会資本整備重点計画の策定等の措置を講ずることにより,交通の安全の確保とその円滑化,経済基盤の強化,生活環境の保全,都市環境の改善及び国土の保全と開発を図り,もって国民経済の健全な発展及び国民生活の安定と向上に寄与することを目的としていることからすると(同法1条),地方公共団体が社会資本整備事業をどのようなものとして企画立案し,実施していくかについては,諸般の事情を総合考慮した当該地方公共団体の長の広範な裁量に委ねられていると解される。
そうすると,上記1で認定した事実経過の下において,高知市長が本件調査委託業務を実施することとして本件委託契約の締結をしたことについて,高知市長が有する裁量権の範囲を著しく逸脱又は濫用し,また,本件委託契約が私法上無効であるということは困難であるといわざるを得ない。
そして,高知市が本件委託契約につき訴外会社に対する取消権又は解除権を有していたなどの客観的にみて高知市が本件委託契約を解消することができる特殊な事情があったことを認めるに足りる証拠はないから,本件支出命令の時点のB都市建設総務課長において,本件委託契約に基づいて支出命令を行ってはならないという財務会計法規上の義務を負っていたものというのは一層困難である。
したがって,本件支出命令が違法であったというのは難しいといわざるを得ないが,原告らは,その主張アないしオのとおり5つの違法事由を主張するので,なお,個別に違法事由が存するといえるかにつき,項を改めて,検討する。
(3)  原告らの主張アについて
ア 原告らは,本件支援事業に係る補助金交付申請及び予算の流用の手続が違法であると主張している。
イ 上記1(3)の認定事実のとおり,高知市は,本件委託料の事業予定費1200万円と平成27年度予算における連携調査費400万円との差額800万円を予算の流用により賄っているところ,同予算の流用は,同一項内の目間で行われたものであり,地方自治法220条2項ただし書の許容するものであることはもちろん,高知市予算規則所定の手続を経て,職務権限者により決裁されたものであり,法令上の不備があるとはいえない。
確かに,法令に直接抵触しなくとも,予算は議会による統制に服すべきものであるから,濫用的な予算の流用が違法性を帯びる場合があることは否定されるべきではないが,上記1(3)で認定したとおり,国の意向調査や事業の実施時期との関係で,当初予算や補正予算による対応が困難であったという事情がある上,流用による対応については,速やかに市議会の特別委員会に報告し,それを経た後に本件委託契約を締結(支出負担行為)しており,当該締結の直後にも市議会の常任委員会に報告し,翌年度に本件調査委託業務に関するものを含めて決算が市議会において認定されているという経緯を踏まえると,本件支援事業に係る補助金交付申請及び予算の流用の手続が違法であったということはできない。
ウ なお,上記1(1)のとおり,本件委託契約の締結前に,パブリックコメントの手続を経て本件マスタープランが作成されており,本件マスタープランの内容に加筆がなされた上,本件マスタープランの決裁文書が2年近く後に作成され,作成日を遡及していたことが明らかとなっており,原告らは,本件マスタープランが,官製談合等の不当な目的のために改ざんされたとして,本件調査委託業務が,本件支援事業に係る補助金交付要綱(甲10)の「4.補助対象事業の要件」(1)項中②の要件「地域の住民等の意見を反映するための手続を経て策定された広域的な地域活性化に関する戦略の実現に資する基盤整備事業であって,補助対象者が行うものに関するものであること」を充たさない旨主張する。
しかしながら,事務局によって本件マスタープランの案に加筆されたか所が,その内容に照らして,策定委員会での審議やパブリックコメントに反したものとまではいえないし,都市計画法18条の2の主体が市町村とされており,市長が最終的な決裁権を有すると解され,加筆か所を含めて市長が承認をしていることからすれば,加筆があることをもって,本件マスタープランが無効であるということはできず,また,本件マスタープランに係る決裁文書は後日に作成されているが,本件マスタープラン自体は,別件調査委託業務に反映されていることなど,平成26年3月の時点で公表されていたと推認できるので,その時点で存在していたことを否定することは困難である。仮に,決裁文書が作成された平成28年1月26日までの間に本件マスタープランが無効や不存在であるというのであれば,平成26年3月以降平成28年1月26日までに本件マスタープランに基づいて実施された都市計画に関する事業の全てが何らかの瑕疵を帯びる可能性があることにもなりかねないが,本件マスタープランの決裁文書作成に至るまでの過程における問題を見ても,そのような事態をも想定すべきと認めるだけの事情はない。
また,補助金の交付主体である国も要件該当性を認めて補助金の交付を行っており,その点について,事後的に問題視している形跡もない。
したがって,本件支援事業に係る補助金交付要綱に定める要件を欠いていたということはできない。
確かに,この点は市民の疑念を招くものであり,監査結果(甲2)においても「後日にマスタープランの策定についての決裁文書を作成するなど市政に対する信頼を損ないかねない手続違反があったことは遺憾である。」と指摘されているところである。
しかし,上記2で説示したとおり,住民訴訟は法令の規定により許された範囲内の財務会計行為の違法性につき審理する手続であって,行政活動の違法性全般に審査権限が及ぶものではないし,財務会計行為を含めてその妥当性を審査することが許容されているものでもないから,本訴で本件マスタープランの策定経緯や決裁手続の違法性を直接,審査の対象とすることはできない。
そして,本件マスタープランは,長期間にわたる都市計画上の基本的な指針を示すものであるのに対し,本件調査委託業務は限定された地域を対象とした特定の目的のための調査業務に係るものであって,本件マスタープラン策定の過程に何らかの瑕疵があったとしても,直ちに,本件調査委託業務の違法を基礎づけるものとはならない。
よって,本件マスタープランの作成過程に係る問題や疑念について指摘があることを踏まえても,本件支出命令の手続に違法があったということはできない。
エ したがって,原告らの主張アは,採用できない。
(4)  原告らの主張イについて
ア 原告らは,「道の駅」構想を進めるに当たっては,都市計画法その他の関係法規による規制が多数存在することや,その解消等のために莫大な支出が必要となり採算がとれないことなどを指摘して,本件委託契約の締結(及び同契約に基づく債務の履行として行われた本件支出命令)が違法である旨主張する。
イ 確かに,前記前提事実,後掲の証拠及び弁論の全趣旨によれば,以下の事実が認められる。
(ア) 本件調査委託業務の対象地区の大部分は市街化調整区域となっており,その北側は保安林に指定されているところ,本件報告書には,法規制上の課題について,「本調査対象地区のゴルフ練習場等がある区域は市街化調整区域に位置している。そのため,各種施設の建設にあたっては都市計画法に基づく開発許可,建築許可の基準を満たす必要がある。」,「d湾側の港に面した一部平地が山地と入り組んだ形で一段低い土地になっている箇所は市街化区域で工業地域指定である。また,ゴルフ練習場東側の土採取により一部平地が粗造成されている箇所は市街化区域で第1種住居地域指定である。用途地域に適合した開発及び建築が必要となる。」,「本調査対象地区の北部は保安林指定となっている。そのため,開発整備に当たっては保安林解除が必要となる。」との検討結果が記載されている(乙2)。
(イ) 「道の駅」構想は,対象地区に,f公園との連続性を確保し,海岸部の高台を東西に結ぶアクセス道路を整備することをも視野に入れたものであり,本件報告書も,かかるアクセス道路の整備方針に従い検討を行ったものになっている(なお,本件報告書では,アクセス道路のルートについて複数の案が提示されており(甲38,乙2),それを踏まえて平成28年4月13日に行われた「道の駅」構想の進捗についての会議では,「ゾーニング案1については,損益7,000万円程度が年間収支として見込まれるが,減価償却を考慮すると,8,000万円程度の赤字となる」とされている(甲39)。)。
ウ 上記イのとおり,「道の駅」構想を実現することの困難性や採算上の問題が,本件報告書によって指摘されている。
しかしながら,そもそも,本件委託契約は,今後,「道の駅」構想を展開していくか否かを検討するための前提として,同構想の収支状況や,障害となり得る事情,その解消の余地等を多角的に検討し,同事業の是非につき報告を求めるものである。かかる本件委託契約の趣旨・目的に照らせば,一見すると「道の駅」構想の展開が必ずしも容易であるとは断言できない地域であっても,もともと基盤整備等の事業において,およそ十分な調査検討を経ることなく,最適な地域を選定し,最適な方法で開拓するすることなど不可能であり,多種多様な可能性や有益性,困難性等を多角的な視点から見極めた上で,より望ましい基盤整備を行うことを目指して調査を行うものであって,顕著に不合理な調査であるのが明らかであれば格別,基本的には行政庁の合理的裁量に委ねられるべき問題であり,同構想の展開の可能性を慎重に吟味するために,専門の知見を有する者に同地域での事業評価を行わせることにも十分に合理性があるというべきである。
そして,関係法規が一定の規制を及ぼしているとはいえ,本件委託契約締結時において,例えば,市街化調整区域における開発許可に関する都市計画法34条の問題にしても,同条14号により実現可能性があると考えられるし,保安林の指定の解除についても,民間主体による整備では難しいものの,市が指定の解除申請をすると認められる可能性が高いという検討がなされている(甲38)ところであって,「道の駅」構想が法的に不可能なものだったとはいえない。また,経済的な評価においても,事業の目的が,基盤を整備することにより,商業の活性化を図るだけではなく,防災機能を向上し,もって,市民の生命身体,生活の安全を守ることにもあることを考慮すれば,単純な採算性のみで評価するのはそもそも相当とはいえないし,減価償却費を考慮した上での赤字があるとはいっても,減価償却費は評価的な会計費目である上,将来的な再整備の如何によっては,現実的な支出を伴うとは限らず,償却後の黒字化の余地もあり,直ちに事業の実現可能性を否定すべきものともならない。したがって,「道の駅」構想が,法律的・経済的におよそ困難であることが明白だったとまでは認められない。そうすると,本件委託契約を締結したこと自体が違法であり,その違法性が本件支出命令に承継されているとはいえない。
また,本件委託契約に基づき訴外会社が調査・分析を行った結果,「道の駅」構想に消極的な面が報告されたとしても,それ自体,本件委託契約の趣旨・目的に適うものということができるから,最初から本件委託契約が不要なものであったとはいえず,本件委託料の支払を拒絶すべきだともいえないことは明らかである。そして,調査後に,「道の駅」構想が断念されたとしても,調査自体が遡って不要なものであったと評すべきものではない。
したがって,原告らが指摘する事情を考慮しても,原告らの主張イは採用できない。
(5)  原告らの主張ウについて
ア 原告らは,本件報告書と別件報告書の内容が一部重複することを指摘して,本件支出命令が違法である旨主張する。そこで,両報告書に関して検討すると,前記前提事実,後掲の証拠及び弁論の全趣旨によれば,以下の事実が認められる。
(ア) 別件委託契約は,○○・△△・□□の3地域が,2011高知市総合計画において自然地域に位置付けられていることや,低地盤高の市街地が広がっており,南海トラフ地震における津波被害想定では迅速な非難が必要不可欠となっているところ,従前土地利用のなされていない高台に位置し,まとまった用地のある低・未利用地の,地域の防災避難場所,避難路の取り付く防災拠点としての活用の重要性が高まっていることを踏まえ,沿岸地域を対象に,地域活性化や防災等の観点から,低・未利用地の有効活用のあり方を検討するための基礎調査を行うことを目的とするものである(甲80)。
別件報告書は,上記の目的を踏まえ,沿岸地域を対象に,①現況把握,②上位・関連計画での位置づけ等,③低・未利用地の課題と方向性検討,④主要な低・未利用地を活用した構想検討,⑤主要な低・未利用地有効活用の実現方策の検討を行うものであり,その分量(本文)は,65頁である(甲80)。
(イ) 本件委託契約は,高知市南部地域が,地域の豊富な農水産物・エネルギー等の資源を活用した新たな地域産業の振興,移住・定住など多様な交流を通じて地域コミュニティの活性化に大きく貢献できる地域である上,南海トラフ地震における津波被害想定では迅速な避難が必要不可欠となっていること,a地区は,高台に位置し,大規模な造成を必要としない用地があり,災害時においては地域の避難場所や物資集積所として利用する防災上の活用が考えられることなどを理由に,a地区において,地域活性化及び地域防災力向上を目的とした「道の駅」機能とともに,地域振興施設等と一体的な効果が認められるような施設の整備計画や持続可能な運営手法を検討するものである。本件報告書の分量(本編及び参考資料編)は,456頁となっている。(乙2)
イ 上記のとおり,本件委託契約と別件委託契約とは,不動産の利用可能性を分析するという意味で共通する面があるほか,調査対象地域も一部共通しており,その結果,両契約に基づき作成された各報告書に重複する部分があることは原告ら指摘のとおりである。
しかし,本件委託契約は,上記ア(イ)の認定事実のとおり,道の駅等の整備に関する事業の可能性を検討するもので,同事業の可能性につき多様な観点から比較的詳細な報告を行うものである。一方,別件委託契約は,低・未利用地の有効利用のあり方(不動産に関する基礎的な調査)を検討するもので,これについて比較的簡略な報告を行うものである。両契約のこのような差異は,本件報告書と別件報告書の分量が大きく異なること(上記ア(ア)及び(イ)の認定事実)にも表れている。
上記に照らせば,本件委託契約締結よりも前に別件委託契約が締結され,その結果が高知市に報告されていたからといって,より詳細な本件委託契約が高知市にとって不要なものであったとはいえず,本件委託契約の締結(及びその債務の履行としてされた本件支出命令)に違法があるとはいえない。
また,本件報告書が提出された段階で,本件の程度の重複部分が認められたからといって,これを理由に委託料の支払を拒絶したり,減額したりすることができるものでもないから,本件支出命令が独自に違法性を帯びるともいえない。
したがって,原告らの主張ウも採用できない。
(6)  原告らの主張エについて
ア 原告らは,次の(イ)に認定する各施設が,本来であれば本件報告書の対象としない事項だった旨主張する。
すなわち,前記前提事実,後掲の証拠及び弁論の全趣旨によれば,以下の事実が認められる。
(ア) 本件調査委託業務の調査期間中に行われた高知市と訴外会社の定期打合せ会において,同市から「温泉については,民間事業者が実施しており,市では内容の把握ができていない。PCKKより地権者に確認をとってほしい。」との要望が示され(第1回),「保育園の移転は要望があるが,小学校の移転については希望や整備が考えられているか不明であり,市で状況を確認する。」とされ(第2回),「f公園とa地区の整備メニューのすみわけをどうするかが課題である。」,「f公園でも子どもの広場の整備を考えている。」,「g施設があるため,a地区に競合する施設配置には疑問を感じる。」,「f公園,a地区の道の駅とも行政主体の整備となるのに,わざわざ競合するような施設を個別に作ることは税金の無駄遣いと市民に言われかねない。両方整備してこの地区の魅力が一体的に高まるという流れが望ましい。」,「ホテルの収益性について,高知市内のホテルの稼働率,季節変動なども考慮して設定する。(室戸のリゾートホテルが参考になるのでは?)」との協議がされ(第3回),「温泉・宿泊施設の検討は,民間事業であり事業の担保もないため報告書には入れない。」と確認された(第4回)。
もっとも,第4回の打合せでは,「f公園整備との連携,一体性に関する記述に関しては,それぞれ別業務で発注し進められており,進捗状況も違うことから,年度内での整合を図ることが難しいことが予想されるため,取りまとめに当たっては今後検討する。」とされた。(甲38,40)
(イ) 本件報告書では,「その他考えられる土地利用の例」として,道の駅として使用しない土地の使用例を提案している(b施設(様々な遊具で遊ぶことができる,起伏を活かした遊び場),宿泊施設(露天風呂付の森のコテージ),温浴施設(d湾を眺める温泉,健康増進施設),住宅地(高台の住宅)等。乙2の3-40頁)。
イ そこで,検討すると,上記ア(イ)の各施設は,本件委託契約の「民間事業者による農水産物の加工及び直販施設の設置等と一体的な効果が得られるような道の駅・アクセス道路やそれ以外の施設等の整備計画」の検討を求める仕様からして,本件報告書に含めて報告して然るべき施設である。その上,原告らの指摘する高知市と訴外会社との打合せにおいても,結局,年度内において,f公園の整備計画との整合を図ることが難しいとされており,同公園の整備計画との関係でb施設や宿泊施設につき検討を加えるべきではなかったとはいえない。さらに,本件委託契約の趣旨・目的が,上述したとおり,「道の駅」構想につき多角的に検討することにあると解されることや,当該記載は,「その他考えられる土地利用の例」として本件報告書の主たる内容を補足するものに過ぎず,その分量も全体のうちのごく僅かであることなどを考慮すると,本件報告書に当該記載がされたことにより,本件委託料が増加したとは認められない。
したがって,原告らの主張エは採用できない。
(7)  原告らの主張オについて
原告らは,本件報告書が曖昧な計算を前提にしたものであり,その内容が不十分である旨主張する。
しかし,将来における事業の展望を分析するという本件調査委託業務の性格上,検討の前提とされる基礎事情は多種多様なものに及び,かつ,その内容も予測に基づく推計的なものにならざるを得ない。
本件報告書では,平成22年度道路交通センサス交通量図を始めとして種々の統計資料が用いられているが,そのいずれについても,根拠が不十分・不合理なものであるとは認められない。
したがって,上記のような統計資料が用いられているからといって,本件委託料の支払を拒絶する理由とはならないから,本件支出命令が違法であるとはいえない。
したがって,原告らの主張オも採用できない。
(8)  以上のとおり,公金の支出における支出命令の違法性の位置づけ,本件調査委託業務の事業としての性質や行政裁量のみならず,原告らの主張の個別的な事情を検討しても,本件支出命令が違法なものであったと認めることはできない。
第4  結論
以上によれば,本件訴えのうちA副市長を賠償命令の相手方とする請求に係る部分は,不適法であるからこれを却下することとし,原告らのその余の請求はいずれも理由がないからこれらを棄却することとする。
よって,主文のとおり判決する。
高知地方裁判所民事部
(裁判長裁判官 西村修 裁判官 手塚隆成 裁判官 田中慶太)

 


「選挙 コンサルタント」に関する裁判例一覧
(1)令和元年 9月 6日 大阪地裁 令元(わ)2059号 公職選挙法違反被告事件
(2)平成31年 3月 7日 知財高裁 平30(行ケ)10141号 審決取消請求事件
(3)平成30年12月18日 高知地裁 平28(行ウ)8号 損害賠償請求及び公金支出差止請求事件
(4)平成30年 9月28日 東京地裁 平26(ワ)10773号 損害賠償請求事件(本訴)、損害賠償請求反訴事件(反訴)
(5)平成30年 6月 6日 東京高裁 平29(ネ)2854号 株主代表訴訟控訴事件
(6)平成30年 4月25日 東京地裁 平28(ワ)31号 証書真否確認、立替金等返還債務不存在確認等請求事件、立替金返還請求反訴事件、立替金請求反訴事件
(7)平成30年 3月30日 東京地裁 平27(ワ)37147号 損害賠償請求事件
(8)平成30年 3月28日 東京地裁 平27(行ウ)616号 閲覧謄写請求事件
(9)平成30年 3月26日 東京地裁立川支部 平28(ワ)2678号 損害賠償請求事件
(10)平成30年 2月 8日 仙台高裁 平29(行コ)5号 政務調査費返還履行等請求控訴事件、同附帯控訴事件
(11)平成29年 5月22日 東京地裁 平28(特わ)807号 公職選挙法違反被告事件
(12)平成29年 3月28日 東京地裁 平25(ワ)28292号 謝罪広告等請求事件
(13)平成29年 3月 8日 東京地裁 平26(行ウ)300号 地位確認等請求事件
(14)平成29年 2月 2日 東京地裁 平26(ワ)25493号 株式代金等請求事件(本訴)、損害賠償請求反訴事件(反訴)
(15)平成29年 1月31日 仙台地裁 平25(行ウ)11号 政務調査費返還履行等請求事件
(16)平成28年 9月16日 福岡高裁那覇支部 平28(行ケ)3号 地方自治法251条の7第1項の規定に基づく不作為の違法確認請求事件
(17)平成28年 9月 2日 福岡高裁 平28(う)180号 入札談合等関与行為の排除及び防止並びに職員による入札等の公正を害すべき行為の処罰に関する法律違反、公契約関係競売入札妨害、加重収賄被告事件
(18)平成28年 4月22日 新潟地裁 平25(行ウ)7号 政務調査費返還履行請求事件
(19)平成28年 3月30日 東京地裁 平21(行ウ)288号 損害賠償(住民訴訟)請求事件
(20)平成28年 3月17日 東京地裁 平26(ワ)23904号 地位確認等請求事件
(21)平成28年 3月17日 福岡地裁 平26(わ)1215号 入札談合等関与行為の排除及び防止並びに職員による入札等の公正を害すべき行為の処罰に関する法律違反,公契約関係競売入札妨害,加重収賄被告事件
(22)平成28年 3月17日 福岡地裁 平26(わ)968号 入札談合等関与行為の排除及び防止並びに職員による入札等の公正を害すべき行為の処罰に関する法律違反、公契約関係競売入札妨害、加重収賄被告事件
(23)平成27年 4月22日 東京地裁 平25(行ウ)792号 土地区画整理組合設立認可取消等請求事件
(24)平成27年 2月19日 東京地裁 平25(ワ)19575号 遺言無効確認請求事件、不当利得返還請求事件
(25)平成26年10月27日 熊本地裁 平23(行ウ)9号 損害賠償履行請求事件
(26)平成26年10月20日 東京地裁 平25(ワ)8482号 損害賠償請求事件
(27)平成26年 2月28日 東京地裁 平25(ヨ)21134号 配転命令無効確認仮処分申立事件 〔東京測器研究所(仮処分)事件〕
(28)平成26年 2月26日 東京地裁 平24(ワ)10342号 謝罪広告掲載等請求事件
(29)平成25年 1月29日 和歌山地裁 平19(行ウ)7号 政務調査費違法支出金返還請求事件
(30)平成24年 5月28日 東京地裁 平24(ヨ)20045号 職務執行停止・代行者選任等仮処分命令申立事件
(31)平成23年 8月31日 東京地裁 平22(行ウ)24号 損害賠償(住民訴訟)請求事件
(32)平成22年 7月22日 東京地裁 平20(ワ)15879号 損害賠償請求事件
(33)平成21年10月14日 東京高裁 平20(う)2284号
(34)平成21年 7月28日 東京地裁 平18(ワ)22579号 請負代金請求事件
(35)平成21年 4月28日 大阪地裁 平19(わ)4648号 談合被告事件
(36)平成21年 4月28日 大阪地裁 平19(わ)3456号 談合、収賄被告事件
(37)平成21年 3月27日 宮崎地裁 平18(わ)526号 競売入札妨害、事前収賄、第三者供賄被告事件
(38)平成21年 3月 3日 東京地裁 平19(ワ)10972号 謝罪広告等請求事件
(39)平成21年 3月 3日 水戸地裁 平18(行ウ)7号 小型風力発電機設置事業に係わる損害賠償請求事件
(40)平成21年 3月 2日 東京地裁 平20(ワ)6444号 売上代金請求事件
(41)平成20年10月31日 大阪地裁 平17(行ウ)3号 損害賠償請求、不当利得金返還請求事件(住民訴訟) 〔枚方市非常勤職員特別報酬住民訴訟〕
(42)平成20年 9月29日 東京地裁 平18(ワ)7294号 損害賠償請求事件 〔つくば市 対 早稲田大学 風力発電機事件・第一審〕
(43)平成20年 9月 9日 東京地裁 平18(ワ)18306号 損害賠償等請求事件
(44)平成20年 8月 8日 東京地裁 平18(刑わ)3785号 収賄、競売入札妨害被告事件〔福島県談合汚職事件〕
(45)平成20年 5月27日 東京地裁 平18(ワ)24618号 損害賠償請求事件
(46)平成20年 3月27日 東京地裁 平18(ワ)18305号 損害賠償等請求事件
(47)平成20年 1月18日 東京地裁 平18(ワ)28649号 損害賠償請求事件
(48)平成19年11月 2日 東京地裁 平19(ワ)4118号 損害賠償請求事件
(49)平成19年 3月13日 静岡地裁沼津支部 平17(ワ)21号 損害賠償請求事件
(50)平成17年11月18日 和歌山地裁 平15(わ)29号 収賄、背任被告事件
(51)平成17年 8月29日 東京地裁 平16(ワ)667号 保険金請求事件
(52)平成17年 7月 6日 東京地裁 平17(ワ)229号 請負代金等請求事件
(53)平成17年 5月31日 東京高裁 平16(ネ)5007号 損害賠償等請求控訴事件
(54)平成17年 5月24日 岡山地裁 平8(行ウ)23号 損害賠償等請求事件
(55)平成17年 2月23日 名古屋地裁 平13(ワ)1718号 労働契約上の地位確認等請求事件 〔山田紡績事件〕
(56)平成17年 2月22日 福島地裁郡山支部 平14(ワ)115号 損害賠償請求事件
(57)平成16年 9月 9日 名古屋地裁 平15(行ウ)34号 損害賠償請求事件
(58)平成16年 8月10日 青森地裁 平15(ワ)32号 名誉毀損に基づく損害賠償請求事件
(59)平成16年 5月28日 東京地裁 平5(刑わ)2335号 贈賄被告事件 〔ゼネコン汚職事件〕
(60)平成15年11月26日 大阪地裁 平14(行ウ)186号 不当労働行為救済命令取消請求事件 〔大阪地労委(大阪ローリー運輸労組・双辰商会)事件・第一審〕
(61)平成15年 7月28日 東京地裁 平14(ワ)21486号 損害賠償請求事件
(62)平成15年 4月10日 大阪地裁 平12(行ウ)107号 埋立不許可処分取消請求事件
(63)平成15年 3月 4日 東京地裁 平元(刑わ)1047号 日本電信電話株式会社法違反、贈賄被告事件 〔リクルート事件(政界・労働省ルート)社長室次長関係判決〕
(64)平成15年 2月20日 広島高裁 平14(う)140号 背任被告事件
(65)平成15年 1月29日 広島地裁 平12(ワ)1268号 漁業補償金支払に対する株主代表訴訟事件 〔中国電力株主代表訴訟事件・第一審〕
(66)平成14年10月10日 福岡地裁小倉支部 平11(ワ)754号 損害賠償請求事件
(67)平成14年10月 3日 新潟地裁 平13(行ウ)1号 仮換地指定取消請求事件
(68)平成14年 5月13日 東京地裁 平13(ワ)2570号 謝罪広告等請求事件
(69)平成13年 7月18日 大阪地裁 平12(ワ)4692号 社員代表訴訟等、共同訴訟参加事件 〔日本生命政治献金社員代表訴訟事件〕
(70)平成12年 8月24日 東京地裁 平10(ワ)8449号 損害賠償等請求事件
(71)平成12年 3月14日 名古屋高裁 平10(う)249号 収賄、贈賄被告事件
(72)平成12年 2月18日 徳島地裁 平7(行ウ)13号 住民訴訟による原状回復等請求事件
(73)平成10年 4月20日 大阪地裁 平6(ワ)11996号 損害賠償請求事件 〔誠光社事件・第一審〕
(74)平成10年 3月31日 東京地裁 平7(ワ)22711号 謝罪広告請求事件
(75)平成10年 3月26日 名古屋地裁 平3(ワ)1419号 損害賠償請求事件 〔青春を返せ名古屋訴訟判決〕
(76)平成 9年10月24日 最高裁第一小法廷 平7(あ)1178号 法人税法違反被告事件
(77)平成 9年 3月21日 東京地裁 平5(刑わ)2020号 収賄、贈賄等被告事件 〔ゼネコン汚職事件(宮城県知事ルート)〕
(78)平成 8年 2月14日 東京高裁 平6(う)342号 法人税法違反被告事件
(79)平成 7年 9月20日 福岡地裁 平5(行ウ)17号 地方労働委員会命令取消請求事件 〔西福岡自動車学校救済命令取消等事件〕
(80)平成 7年 2月23日 最高裁第一小法廷 平5(行ツ)99号 法人税更正処分等取消請求上告事件
(81)平成 6年12月21日 東京地裁 平元(刑わ)1048号 日本電信電話林式会社法違反、贈賄被告事件 〔リクルート事件政界ルート判決〕
(82)平成 6年 5月 6日 奈良地裁 昭60(わ)20号 法人税法違反被告事件
(83)平成 5年 3月16日 札幌地裁 平元(わ)559号 受託収賄被告事件 〔北海道新長計汚職事件〕
(84)平成 2年 8月30日 福岡地裁 昭58(ワ)1458号 損害賠償請求事件
(85)平成 2年 4月25日 東京高裁 昭63(う)1249号 相続税法違反被告事件
(86)平成 2年 3月30日 広島地裁呉支部 昭59(ワ)160号 慰謝料請求事件
(87)平成元年 3月27日 東京地裁 昭62(特わ)1889号 強盗殺人、死体遺棄、通貨偽造、銃砲刀剣類所持等取締法違反、火薬類取締法違反、強盗殺人幇助、死体遺棄幇助被告事件 〔板橋宝石商殺し事件・第一審〕
(88)昭和63年11月 2日 松山地裁 昭59(行ウ)4号 織田が浜埋立工事費用支出差止請求訴訟第一審判決
(89)昭和62年 7月29日 東京高裁 昭59(う)263号 受託収賄、外国為替及び外国貿易管理法違反、贈賄、議院における証人の宣誓及び証言等に関する法律違反被告事件 〔ロッキード事件丸紅ルート・控訴審〕
(90)昭和62年 2月19日 東京高裁 昭61(ネ)833号 損害賠償等請求控訴事件 〔総選挙当落予想表事件〕
(91)昭和61年 6月23日 大阪地裁 昭55(ワ)5741号
(92)昭和61年 3月31日 大阪地裁 昭59(ヨ)5089号
(93)昭和60年 9月26日 東京地裁 昭53(行ウ)120号 権利変換処分取消請求事件
(94)昭和60年 3月26日 東京地裁 昭56(刑わ)288号 恐喝、同未遂被告事件 〔創価学会恐喝事件〕
(95)昭和60年 3月22日 東京地裁 昭56(特わ)387号 所得税法違反事件 〔誠備グループ脱税事件〕
(96)昭和59年12月19日 那覇地裁 昭58(ワ)409号 損害賠償請求事件
(97)昭和58年10月12日 東京地裁 昭51(特わ)1948号 受託収賄、外国為替及び外国貿易管理法違反、贈賄、議院における証人の宣誓及び証言等に関する法律違反事件 〔ロッキード事件(丸紅ルート)〕
(98)昭和56年 9月 3日 旭川地裁 昭53(ワ)359号 謝罪広告等請求事件
(99)昭和55年 7月24日 東京地裁 昭54(特わ)996号 外国為替及び外国貿易管理法違反、有印私文書偽造、有印私文書偽造行使、業務上横領、議院における証人の宣誓及び証言等に関する法律違反事件 〔日商岩井不正事件(海部関係)判決〕
(100)昭和52年 9月30日 名古屋地裁 昭48(わ)2147号 商法違反、横領被告事件 〔いわゆる中日スタジアム事件・第一審〕
(101)昭和50年10月 1日 那覇地裁 昭49(ワ)51号 損害賠償請求事件 〔沖縄大蔵興業工場建設協力拒否事件・第一審〕


■選挙の種類一覧
選挙①【衆議院議員総選挙】に向けた、政治活動ポスター貼り(掲示交渉代行)
選挙②【参議院議員通常選挙】に向けた、政治活動ポスター貼り(掲示交渉代行)
選挙③【一般選挙(地方選挙)】に向けた、政治活動ポスター貼り(掲示交渉代行)
選挙④【特別選挙(国政選挙|地方選挙)】に向けた、政治活動ポスター貼り(掲示交渉代行)


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アポイントメント獲得代行/後援会イベントセミナー集客代行/組織構築支援/党員募集獲得代行(所属党本部要請案件)/演説コンサルティング/候補者ブランディング/敵対陣営/ネガティブキャンペーン(対策/対応)

(6)握手代行/戸別訪問/ご挨拶回り 御用聞きによる戸別訪問型ご挨拶回り代行をいたします!
ポスター掲示交渉×戸別訪問ご挨拶 100%のリーチ率で攻める御用聞き 1軒でも行くご挨拶訪問交渉支援
ご指定の地域(ターゲットエリア)の個人宅(有権者)を1軒1軒ご訪問し、ビラ・チラシの配布およびアンケート解答用紙の配布収集等の戸別訪問型ポスター新規掲示依頼プランです。

(7)地域密着型ポスターPR広告貼り 地域密着型ポスターPR広告(街頭外壁掲示許可交渉代行)
街頭外壁掲示許可交渉代行/全業種 期間限定!貴社(貴店)ポスター貼り サイズ/枚数/全国エリア対応可能!
【対応可能な業種リスト|名称一覧】地域密着型ポスターPR広告(街頭外壁掲示許可交渉代行)貼り「ガンガン注目される訴求型PRポスターを貼りたい!」街頭外壁掲示ポスター新規掲示プランです。

(8)貼る専門!ポスター新規掲示! ☆貼!勝つ!広報活動・事前街頭(単独/二連)選挙ポスター!
政治活動/選挙運動ポスター貼り 勝つ!選挙広報支援事前ポスター 1枚から貼る事前選挙ポスター!
「政治活動・選挙運動ポスターを貼りたい!」という選挙立候補(予定)者のための、選挙広報支援プロ集団「選挙.WIN!」の事前街頭ポスター新規掲示プランです。

(9)選挙立札看板設置/証票申請代行 絶対ここに設置したい!選挙立札看板(選挙事務所/後援会連絡所)
選挙事務所/後援会連絡所届出代行 公職選挙法の上限/立て札看板設置 1台から可能な選挙立札看板設置
最強の立札看板設置代行/広報(公報)支援/選挙立候補者後援会立札看板/選挙立候補者連絡所立札看板/政治活動用事務所に掲示する立て札・看板/証票申請代行/ガンガン独占設置!


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