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「公職選挙法」に関する裁判例(18)平成27年 9月17日　名古屋地裁　平２６（行ウ）５１号　公金支出金返還請求事件（住民訴訟）

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「公職選挙法」に関する裁判例(18)平成27年 9月17日　名古屋地裁　平２６（行ウ）５１号　公金支出金返還請求事件（住民訴訟）

裁判年月日　平成27年 9月17日　裁判所名　名古屋地裁　裁判区分　判決
事件番号　平２６（行ウ）５１号
事件名　公金支出金返還請求事件（住民訴訟）
裁判結果　棄却　文献番号　2015WLJPCA09179006

要旨
〔判示事項〕
◆海外で身柄拘束をされた市議会議員に対して身柄拘束期間中の議員報酬等を支給したことは違法であるとして、地方自治法２４２条の２第１項４号に基づき、市長個人に対する損害賠償請求をすることを求める請求が、棄却された事例
〔裁判要旨〕
◆海外で身柄拘束をされた市議会議員に対して身柄拘束期間中の議員報酬等を支給したことは違法であるとして、地方自治法２４２条の２第１項４号に基づき、市長個人に対する損害賠償請求をすることを求める請求につき、市議会議員の議員報酬等に関して定める条例に、議員が、任期満了、辞職、退職、失職、除名、議会の解散又は死亡によりその職を離れた場合以外に、議員に対して議員報酬等の支給をしない場合が定められていないときは、海外で身柄拘束をされたことは上記のいずれの場合にも該当しないから、上記議員報酬等の支給は違法なものではないとして、上記請求が棄却された事例

出典
裁判所ウェブサイト

裁判官
市原義孝 (イチハラヨシタカ)　第46期現所属東京地方裁判所
平成30年4月1日～東京地方裁判所
平成27年4月1日～名古屋地方裁判所（部総括）
平成23年4月1日～最高裁判所調査官
平成20年4月1日～平成23年3月31日高松高等裁判所
平成16年4月1日～平成20年3月31日東京地方裁判所
平成15年4月1日～平成16年3月31日鹿児島地方裁判所、鹿児島家庭裁判所、鹿児島地方裁判所加治木支部、鹿児島家庭裁判所加治木支部
平成12年4月1日～平成15年3月31日鹿児島地方裁判所、鹿児島家庭裁判所
平成6年4月13日～東京地方裁判所

平田晃史 (ヒラタアキフミ)　第54期現所属法務省民事局付兼法務省民事局参事官
平成30年4月1日～法務省民事局付兼法務省民事局参事官
平成27年4月1日～名古屋地方裁判所
平成26年4月1日～知的財産高等裁判所
平成24年4月1日～最高裁判所民事局付
平成21年4月1日～平成24年3月31日札幌地方裁判所、札幌家庭裁判所
平成20年7月1日～平成21年3月31日東京地方裁判所
平成18年7月1日～平成20年6月30日検事、内閣事務官
平成18年4月1日～事務総局家庭局付
平成13年10月17日～平成18年3月31日東京地方裁判所

西脇真由子 (ニシワキマユコ)　新第61期現所属和歌山地方裁判所、和歌山家庭裁判所
平成28年4月1日～和歌山地方裁判所、和歌山家庭裁判所
平成26年4月1日～名古屋地方裁判所
～平成26年3月31日名古屋地裁裁判所事務官（弁護士職務経験）
平成21年1月16日～京都地方裁判所

Westlaw作成目次

主文
１　原告の請求を棄却する。
２　訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第１　請求
第２　事案の概要
１　本件は，愛知県稲沢市（以下「…
２　関係法令等の定め
３　前提事実（当事者間に争いのな…
(1)　当事者等（弁論の全趣旨）
(2)　本件議員が身柄を拘束された経…
(3)　議員報酬等の支給
(4)　監査請求
(5)　議員報酬等に関する条例の改正
(6)　本件訴えの提起
４　争点及び争点に関する当事者の…
（原告の主張）
（被告の主張）
第３　当裁判所の判断
１　身柄を拘束された議員に対して…
(1)　地方自治法は，議員報酬につい…
(2)　原告の主張について
２　議員報酬等の支給停止に関する…
(1)　前記１(1)において判示した…
(2)　地方自治法においては，条例の…
(3)　原告の主張について
３　まとめ
第４　結論

主文

１　原告の請求を棄却する。
２　訴訟費用は原告の負担とする。

事実及び理由

第１　請求
被告は，Ａに対し，２９９万８８００円及び別紙１支出一覧表「支出額」欄記載の各金員に対する「支出日」欄記載の各日から各支払済みまで年５分の割合による金員を支払うよう請求せよ。
第２　事案の概要
１　本件は，愛知県稲沢市（以下「稲沢市」という。）の住民である原告が，稲沢市議会議員であるＢ（以下「本件議員」という。）が中華人民共和国（以下「中国」という。）において身柄を拘束され，職務を執行することができない状態であったにもかかわらず，稲沢市が，別紙１支出一覧表（以下「支出一覧表」という。）の「支出日」欄記載の各日に，同表「支出額」欄記載の金額の議員報酬及び期末手当（以下「議員報酬等」という。）を支給したことについて，稲沢市議会事務局長及び同事務局議事課長（以下「事務局長ら」という。）が，上記支給に係る支出負担行為及び支出命令（以下「本件支出負担行為等」という。）をしたことは違法であり，本件支出負担行為等が行われた当時の稲沢市長であるＡは事務局長らを指揮監督すべき義務を負っていたにもかかわらずこれを怠り，このため稲沢市は同額の損害を被ったなどと主張して，地方自治法２４２条の２第１項４号に基づき，稲沢市の執行機関である被告に対し，Ａに対して損害賠償金合計２９９万８８００円及び支出一覧表記載の「支出額」欄記載の各損害賠償金に対する「支出日」欄記載の各日から各支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金の支払を請求することを求めた住民訴訟である。
２　関係法令等の定め
本件に関係する法令等の定めは，別紙２「関係法令等の定め」に記載のとおりである。
３　前提事実（当事者間に争いのない事実並びに掲記の証拠及び弁論の全趣旨により容易に認められる事実）
(1) 　当事者等（弁論の全趣旨）
ア　原告は，稲沢市の住民である。
イ　被告は，稲沢市の執行機関である市長である。
ウ　Ａは，本件支出負担行為等が行われた当時（平成２５年１１月以降）から現在に至るまで，稲沢市の市長の職にある者である。
エ　本件議員は，平成２５年１０月以前から現在に至るまで稲沢市議会議員の職にある者である。
(2) 　本件議員が身柄を拘束された経緯等
本件議員は，平成２５年１０月３１日，中国において覚せい剤を所持していたとして中国の当局に身柄を拘束され，同日以降現在に至るまで，中国において，その身柄を拘束されている（以下「本件事件」という。）。なお，本件議員は，平成２６年７月２８日，上記覚せい剤の所持に関し，中国において起訴された。（乙１２及び弁論の全趣旨）
(3) 　議員報酬等の支給
稲沢市議会事務局長は，専決により，支出一覧表記載１及び３の議員報酬並びに同表記載２の期末手当に関する支出負担行為及び支出命令を，同事務局議事課長は，専決により，同表記載４及び５の議員報酬に関する支出負担行為及び支出命令をした。これらの議員報酬等は，上記各支出命令に基づき，同表「支出日」欄記載の各日に，稲沢市から本件議員に支給された。（争いがない事実）
なお，本件議員に対する議員報酬等の支給方法については，平成２６年１月１４日，本件議員の依頼により，口座振込みによる受取りを廃止して現金による受取りに変更することとされ，その後，本件議員が現金の受取りを拒否したため，平成２６年１月分及び同年２月分の議員報酬については，議員報酬月額から所得税等の月額１２万７４００円を控除した残額３５万２６００円を１か月分の議員報酬として，名古屋法務局一宮支局にそれぞれ供託されている。（甲５ないし１２）
(4) 　監査請求
原告は，平成２６年３月５日，稲沢市監査委員（以下「本件監査委員」という。）に対し，被告の本件議員に対する支出一覧表記載の議員報酬等の支給は違法な公金の支出である旨主張して，地方自治法２４２条１項に基づく住民監査請求をした。これに対し，本件監査委員は，同年５月１日付けで上記監査請求を棄却し，その旨を原告に通知した。（甲１，弁論の全趣旨）
(5) 　議員報酬等に関する条例の改正
稲沢市議会は，平成２６年６月２５日，議員報酬等に関する条例を一部改正する条例案について，全会一致で可決した（平成２６年条例第２１号。以下「本件改正」という。）。改正後の議員報酬等に関する条例は，同月３０日に公布され，同年７月１日に施行され，以後，本件議員に対する議員報酬等の支給は停止された。（甲１７，乙１２，弁論の全趣旨）
(6) 　本件訴えの提起
原告は，平成２６年５月２２日，本件訴えを提起した。（顕著な事実）
４　争点及び争点に関する当事者の主張
本件の争点は，①議員が身柄を拘束されたときに議員報酬等を支給停止とする旨の法令上の定めがない場合に，身柄を拘束された議員に対して議員報酬等を支給することが違法であるか否か，②Ａが，議員が身柄を拘束されたときに議員報酬等を支給停止とする規定を設けるよう議員報酬等に関する条例を改正する旨の条例の提案権を行使すべき義務を怠ったか否かである。
（原告の主張）
(1)　身柄を拘束された議員に対して議員報酬等を支給することの違法性
ア　普通地方公共団体の議員が，当該普通地方公共団体の議会に出席することは，議員の職務の本質的部分を構成し，議員報酬等は議員活動の対価として与えられる反対給付であるから，身柄を拘束されて議会に出席できず，議員活動を行えない議員に対して議員報酬等を支給することは著しく正義に反する。
また，個々の議場への出席だけが議員活動ではないとしても，単なる議員としての地位があることを理由として，議員報酬等が得られるのであれば，地方財政法４条１項の趣旨にも反するものである。
さらに，本件議員は，平成２５年１０月３１日以降，議員活動を全く行っていない上，議員報酬等の受領を拒絶しているのであるから，仮に同人に議員報酬請求権があったとしてもこれを放棄しているものと評価すべきである。
したがって，事務局長らが，本件支出負担行為等をしたことは違法である。
Ａは，本件議員が身柄を拘束されていることを知っていたのであるから，本件議員に対する議員報酬等の支給を阻止すべき指揮監督義務を負っていたにもかかわらず，これを怠ったものである。
イ　被告の主張に対する反論
(ｱ)　被告は，地方自治法２０３条１項を根拠として本件議員に対する議員報酬等の支給は正当である旨主張するが，同条３項は「支給しなければならない」ではなく「支給することができる」と定めており，議員報酬等を支給するか否かの判断を普通地方公共団体の裁量に委ねているのであるから，議員が議会に出席できないなどの状況が生じた場合に議員報酬等を支給することは違法というべきである。
(ｲ)　被告は，市議会議員による議員報酬等の請求権の放棄は，公職選挙法１９９条の２第１項に違反する旨主張するが，同項の規定の対象は住民一般と解され，普通地方公共団体を想定していないものと解されるから，本件議員が議員報酬等の請求権を放棄したと解することに問題はない。
(2)　議員報酬等の支給停止に関する条例案を提出すべき義務違反
普通地方公共団体の長には，地方自治法１３８条の２以下において，大きな権限が与えられており，同法１４９条において議案提出権が認められるほか，同法１１２条１項ただし書，９７条２項ただし書によれば，専属的な予算調整権もあると解される。普通地方公共団体の長の専属的権限に反するような議員による条例案の提出は許されないところ，議員報酬等は予算を伴うものであるから，本件について議会において自律的に条例制定権を行使することが望ましいと解することは地方自治法の上記各規定に反する。
また，地方財政法４条１項によれば，普通地方公共団体の経費は，その目的を達成するための必要かつ最少限度を超えて，これを支出してはならないと定められているのであるから，普通地方公共団体の長は，同条項の趣旨に従った予算を伴う条例案を提出すべきものと解され，議員活動のできない議員について議員報酬等を支給停止とする旨の規定が条例にない場合には条例の改正案を提出すべきである。
なお，稲沢市においては，平成２３年５月に贈収賄で逮捕された議員に対して，逮捕中の同月１日及び２日の２日分の議員報酬を支給しており，この支給行為が問題となっていたのであるから，本件議員が身柄を拘束されるまでに議員報酬等に関する条例の改正案を検討する時間は十分あったものである。
したがって，Ａは，本件議員が中国で身柄を拘束されたことが明らかになった時点で，身柄を拘束された議員について議員報酬等を支給停止とする旨の条例案及びそれに伴う予算措置の条例案を提出すべきであったにもかかわらず，これを怠ったものである。
（被告の主張）
(1)　身柄を拘束された議員に対して議員報酬等を支給することについて
議員報酬等は，議会出席等個々の議員活動との間に法律上の対価関係を有さず，議員報酬等に関する条例には，議会へ出席できない状況にあるからといって議員の報酬，手当請求権が消滅する規定はない上，我が国の刑事法制は無罪推定の原則に立っているのであるから，身柄を拘束された議員に対して議員報酬等を支給することは違法ではない。
また，本件議員は，平成２５年１２月下旬頃には議員報酬等を受領しない意向を有していたが，報酬請求権の放棄は公職選挙法１９９条の２第１項に違反することから，本件議員に報酬請求権を放棄する意思があったわけではなく，実際，本件議員から，議員活動ができない期間の議員報酬等の供託を了承する旨のメモが稲沢市に提出されている。
したがって，原告の主張は理由がない。
(2)　議員報酬等の支給停止に関する条例案を提出すべき義務について
議員が身柄を拘束された場合の議員報酬等の取扱いは立法政策の問題であって，条例の制定権は議会に帰属し，議員は地方自治法１１２条に基づいて議員定数の１２分の１の賛成を得て議案を提出できる。一方で，普通地方公共団体の長が条例についての提案権を行使することは当然であるが，議会の議決を求める行為は政治的行為でもあるから，その内容，時期等については普通地方公共団体の長に裁量が認められる。また，地方財政法４条１項は裁量の余地のない義務的経費の支出に係るものではなく，支出義務の根拠となる法令の定め方について規定したものでもないから，普通地方公共団体の長が条例の改正案を提案しなければ違法になるというものではない。特に，議員の身分及び権利に直接関わる問題については議会の自主的判断に委ねるべきであって，普通地方公共団体の長の関与はできるだけ差し控えることが望ましく，議員報酬等に関する条例の改正についても同様である。
したがって，原告の主張は理由がない。
第３　当裁判所の判断
１　身柄を拘束された議員に対して議員報酬等を支給することの違法性について
(1) 　地方自治法は，議員報酬について「普通地方公共団体は，その議会の議員に対し，議員報酬を支給しなければならない。」（２０３条１項），議員の期末手当について「普通地方公共団体は，条例で，その議会の議員に対し，期末手当を支給することができる。」（同条３項）とそれぞれ規定した上で，議員報酬等について「議員報酬，費用弁償及び期末手当の額並びにその支給方法は，条例でこれを定めなければならない。」（同条４項）と規定している。これらの規定を受けて，稲沢市においては，議員報酬等に関する条例が定められ，議員報酬について「議員にはその職についた日から日割計算によりそれぞれ議員報酬を支給する。」（２条１項本文），「議長，副議長及び議員が任期満了，辞職，失職，除名又は議会の解散によりその職を離れたときは，その日までの議員報酬を支給し，死亡によりその職を離れたときは，その日の属する月分までの議員報酬を支給する。」（同条２項），期末手当について「期末手当は，６月１日及び１２月１日・・・（中略）・・・にそれぞれ在職する議員に支給する。これらの期日前１月以内に任期が満限に達し，辞職し，退職し，除名され，死亡し，又は解散により任期が終了したこれらの者・・・（中略）・・・についても同様とする。」（４条１項）とそれぞれ規定されており，本件支出負担行為等がされた当時においては，議員が，任期満了，辞職，退職，失職，除名，議会の解散又は死亡によりその職を離れた場合以外に，議員に対して議員報酬等を支給しない場合は定められていなかったものである。
そうすると，本件議員については，中国の当局に身柄を拘束されただけであって議員報酬等を支給しない上記のいずれの場合にも該当しないのであるから，本件支出負担行為等が違法なものではないことは明らかである。
したがって，稲沢市が本件議員に対して議員報酬等を支給したことは違法なものではなく，原告の主張は理由がない。
(2) 　原告の主張について
ア　これに対し，原告は，普通地方公共団体の議員が，当該普通地方公共団体の議会に出席することは，議員の職務の本質的部分を構成し，議員報酬等は議員活動の対価として与えられる反対給付であるから，身柄を拘束されて議会に出席できず，議員活動を行えない議員に対して議員報酬等を支給することは著しく正義に反することから議員報酬等を支給すべきではない旨主張する。
しかしながら，地方自治法２０３条４項が，議員報酬等の額及び支給方法を条例で定めることとした趣旨は，議員報酬等の額及び支給方法（期末手当については支給するか否かを含む。）の決定を条例に委ねることにより，これに対する民主的統制を図ったものであると解され，同条項の文言上，議員報酬等の額及び支給方法を条例で定めなければならないことは明らかである。また，これに加えて，普通地方公共団体の議員の議員活動は，当該普通地方公共団体の議会や各種委員会に出席することに限られるものではなく，その職責を十全に果たすための準備等も広く含まれ，必ずしもその範囲の画定が容易ではないことなども併せて考慮すれば，議員報酬等の額及び支給方法の決定については，条例を制定する普通地方公共団体の議会の裁量判断に委ねられていると解され，議会等に出席しない議員について議員報酬等の減額や支給停止をするためには，その条件等を条例で定める必要があり，普通地方公共団体の長が自己の判断で条例で定められた議員報酬等の減額や支給停止をすることは民主的統制の観点から許されないと解すべきである。
したがって，条例に定めがなくとも本件議員に対して議員報酬等を支給すべきではないとの原告の主張を採用することはできない。
イ　原告は，単なる議員としての地位があることを理由として，議員報酬等が得られるのであれば，地方財政法４条１項の趣旨に反する旨主張する。
しかしながら，地方財政法４条１項の趣旨は，地方公共団体の経費は，法令の定めるところに従い，かつ，合理的な基準により算定され，予算に計上されるものであるところ（同法３条１項），本来，予算は執行機関に支払を可能ならしめ，かつ，支出の最高限度額として執行機関を拘束するものであって支出額自体を定めるものではないことから，予算の執行においても，その目的達成のための必要かつ最少の限度を超えて支出してはならないとしたものであって，執行について裁量の余地のない義務的経費である議員報酬等の支給が同条項の趣旨に反しないことは明らかである。
したがって，原告の主張は理由がない。
ウ　原告は，本件議員は平成２５年１０月３１日以降，議員活動を全く行っていない上，議員報酬の受領を拒絶しているのであるから，仮に同人に議員報酬請求権があったとしてもこれを放棄している旨主張する。
しかしながら，証拠（乙８及び９）によれば，本件議員は稲沢市が議員報酬を供託することを了解していることが認められるから，本件議員が議員報酬請求権を放棄しているということはできない。
したがって，原告の主張は，その前提を欠き，理由がない。
２　議員報酬等の支給停止に関する条例案を提出すべき義務違反について
(1) 　前記１(1)において判示したとおり，本件支出負担行為等はいずれも議員報酬等に関する条例に基づいて行われたものであるから，仮にＡが議員報酬等の支給停止に関する条例案を議会に提出しなかったことに違法があったとしても，その当時有効に存在していた議員報酬等に関する条例に基づいて行われた本件支出負担行為等が違法となる余地はないというべきである（なお，原告は，稲沢市がＡに対する上記条例案を提出しなかったことに基づく損害賠償請求権を行使しないことが地方自治法２４２条１項所定の怠る事実に当たると主張しているものではない。）。したがって，この点についての原告の主張は失当といわざるを得ないが，事案に鑑み，念のため当裁判所の判断を示すこととする。
(2) 　地方自治法においては，条例の制定，改廃の議決は議会の権能と定められており，議員は，議員定数の１２分の１以上の賛成を得て，議会に予算以外の議案を提出することができ，普通地方公共団体の長も，議会に議案を提出することができると定められている（地方自治法９６条１項１号，１１２条１項及び２項並びに１４９条１号）。
ここで，前記１(2)アで判示したとおり，議員報酬等の額及び支給方法に関する条例の制定は，普通地方公共団体の議会の裁量判断に委ねられていると解されるところ，議員報酬等の額及び支給方法に関する条例の改正案の議会への提出についても条例改正作用の一部をなすものであるから，上記改正案を議会へ提出するか否かについては，議員又は普通地方公共団体の長の裁量に委ねられており，議員又は普通地方公共団体の長が裁量権の範囲を超え又はそれを濫用したものであると認められない限り，違法とはならないというべきである。
本件においては，前記前提事実，証拠（乙１０ないし１２）及び弁論の全趣旨によれば，①本件事件の発生から２か月も経たない平成２５年１２月頃から稲沢市議会政治倫理審査会等において議員報酬等に関する条例の改正が議論されるようになったこと，②Ａは，本件議員に対する議員報酬等の支給停止の問題は，議員の身分，権利に関わることから，その対応を議会の自主的な判断に委ねたこと，③平成２６年６月２５日に議員提案により本件改正が成立し，同年７月１日から改正後の議員報酬等に関する条例が施行されたことがそれぞれ認められ，これらの事実によれば，Ａが議員報酬等に関する条例の改正案を議会に提出しなかったことは，その裁量権の範囲を超えるものではなく，それを濫用したものでもないことは明らかである。
したがって，Ａが議員報酬等の支給停止に関する条例案を提出しなかったことは違法なものではない。
(3) 　原告の主張について
ア　原告は，普通地方公共団体の長の専属的権限に反するような議員による条例案の提出は許されないところ，議員報酬は予算を伴うものであるから，本件について，議会において自律的に条例制定権を行使することが望ましいと解することは地方自治法の規定に反する旨主張する。
しかしながら，議員報酬等の支給停止に関する条例案は，特に予算を伴うものではないから，これが普通地方公共団体の長の専属的権限に属するものでないことは明らかであって，実際，本件改正は議員提案により成立している。
したがって，原告の主張は理由がない。
イ　原告は，普通地方公共団体の長は，地方財政法４条１項の趣旨に従った予算を伴う条例案を提出すべきものと解され，議員活動のできない議員について議員報酬等を支給停止とする旨の規定が条例にない場合には条例の改正案を提出すべきである旨主張する。
しかしながら，前記１(2)イで判示したとおり，地方財政法４条１項は予算の執行について必要かつ最少の限度を超えて支出してはならない旨規定しているにすぎず，同項の趣旨に従った条例案の提出を普通地方公共団体の長に義務付けるものとは解されない。
したがって，原告の主張は理由がない。
ウ　原告は，稲沢市においては，平成２３年５月に贈収賄で逮捕された議員に対して，逮捕中の２日分の議員報酬を支給しており，この支給行為が問題となっていたのであるから，本件議員が身柄を拘束されるまでに議員報酬等に関する条例の改正案を検討する時間は十分あったものである旨主張する。
しかしながら，議員報酬等に関する条例の改正について普通地方公共団体の長に裁量があることは前記(2)で判示したとおりである上，この点をおくとしても，証拠（甲１５）及び弁論の全趣旨によれば，上記議員は逮捕から２日で辞職していることが認められ，上記議員に対する議員報酬の支給が大きな問題となっていたと認めるに足りる証拠はない。
したがって，原告の主張は理由がない。
３　まとめ
以上によれば，本件支出負担行為等は適法なものであって，本件議員の身柄拘束中に稲沢市が本件議員に対して議員報酬等を支給したことは違法な公金の支出に該当せず，Ａの行為に違法はない。
第４　結論
以上の次第で，原告の請求は理由がないからこれを棄却することとし，訴訟費用の負担につき行政事件訴訟法７条，民訴法６１条を適用して，主文のとおり判決する。
（裁判長裁判官　市原義孝　裁判官　平田晃史　裁判官　西脇真由子）

「公職選挙法」に関する裁判例(18)平成27年 9月17日 名古屋地裁 平２６（行ウ）５１号 公金支出金返還請求事件（住民訴訟）

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