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「政治活動 選挙運動」に関する裁判例(88)平成22年11月 9日 東京地裁 平21(行ウ)542号 政務調査費返還(住民訴訟)請求事件

「政治活動 選挙運動」に関する裁判例(88)平成22年11月 9日 東京地裁 平21(行ウ)542号 政務調査費返還(住民訴訟)請求事件

裁判年月日  平成22年11月 9日  裁判所名  東京地裁  裁判区分  判決
事件番号  平21(行ウ)542号
事件名  政務調査費返還(住民訴訟)請求事件
裁判結果  請求棄却  文献番号  2010WLJPCA11098001

要旨
◆杉並区の住民である原告が、同区議会議員らの開催した講演会のチケット購入に係る費用の支払に政務調査費を充てたことは、政治資金パーティーに政務調査費を支出したもので地方自治法及び同区の条例等に違反して違法であるとして、同区の執行機関である被告に対し、上記議員らに対して不当利得の返還と遅延損害金の支払を請求するよう求めたところ、訴え提起後に費用相当額が返還されたことにより不当利得返還請求に係る訴えは取下げられた事案において、認定した事情に照らすと、上記講演会への参加は区政に関する調査研究に資するものであったいうべきであり、これに対する各支出は政務調査活動をするために必要な経費に充てられたものであって違法ではないなどとして、原告の請求を棄却した事例

参照条文
地方自治法100条
政治資金規正法8条の2

裁判年月日  平成22年11月 9日  裁判所名  東京地裁  裁判区分  判決
事件番号  平21(行ウ)542号
事件名  政務調査費返還(住民訴訟)請求事件
裁判結果  請求棄却  文献番号  2010WLJPCA11098001

東京都杉並区〈以下省略〉
原告 X
東京都杉並区〈以下省略〉
被告 杉並区長 Y
被告指定代理人 篠岡祐挙
同 南郷一英
同 菅野宏之
同 牧島精一
同 中島正晴
同 武田眞宜

 

 

主文

1  原告の請求をいずれも棄却する。
2  訴訟費用は原告の負担とする。

 

事実及び理由

第1  請求
被告は,Aに対し,2080円に対する平成21年5月1日から,Bに対し,2080円に対する同日から,Cに対し,2000円に対する同日から各支払済みまで年5分の割合による各金員の支払を請求せよ。
第2  事案の概要
本件は,杉並区議会議員3名が平成20年12月8日に開催された講演会のチケット購入に係る費用の支払に同年度分の政務調査費を充てたことについて,同区の住民である原告が,上記講演会が政治資金規正法8条の2に定める政治資金パーティーである等の理由により上記費用の支払に政務調査費を充てることは地方自治法及び杉並区の条例等に違反して違法であって,同区は上記議員らに対して不当利得の返還請求権を有していると主張して,地方自治法242条の2第1項4号に基づき,同区の執行機関である被告に対し,上記議員らに不当利得の返還及びこれに対する同区の条例に定められた政務調査費収支報告書の区議会議長への提出期限の翌日から支払済みまで民法所定の年5分の割合による遅延損害金の支払の請求をするよう求めた事案である。
ただし,本件訴えの提起後に,上記議員らがそれぞれ上記費用に相当する額を同区に返還したことから,原告は,本件訴えのうち不当利得の返還の請求に係る部分を取り下げた。
1  法令等の定め
(1)  地方自治法の定め
ア 地方自治法100条14項は,普通地方公共団体は,条例の定めるところにより,その議会の議員の調査研究に資するため必要な経費の一部として,その議会における会派又は議員に対し,政務調査費を交付することができ,この場合において,当該政務調査費の交付の対象,額及び交付の方法は,条例で定めなければならないと定める。
イ 同条15項は,同条14項の政務調査費の交付を受けた会派又は議員は,条例の定めるところにより,当該政務調査費に係る収入及び支出の報告書を議長に提出するものとすると定める。
ウ 同条14項及び15項は,同法283条1項により,特別区にも適用される。
(2)  杉並区議会の会派及び議員に対する政務調査費の交付に関する条例(平成13年杉並区条例第26号。乙1。以下「本件条例」という。)の定め
ア 本件条例9条は,政務調査費の交付を受けた会派及び議員は,政務調査費を規則で定める使途基準に従って使用するものとし,区政に関する調査研究に資するため必要な経費以外のものに充ててはならないと定める。
イ 本件条例10条1項は,会派の代表者及び議員は,前年度分の政務調査費収支報告書(以下,(2)において「報告書」という。)に,政務調査費の収支を表す出納簿(以下,(2)において「出納簿」という。)及び領収書その他の証拠書類(以下,(2)において「領収書等」という。)を添えて,年度終了日の翌日から起算して30日以内に議長に提出しなければならないと定める。
ウ 本件条例11条は,議長は,政務調査費の適正な運用を期すため,報告書,出納簿及び領収書等が提出されたときは,必要に応じ調査を行うことができると定める。
エ 本件条例12条は,区長は,政務調査費の交付を受けた会派及び議員がその年度において交付を受けた政務調査費の総額から,当該会派及び議員がその年度において行った政務調査費による支出(本件条例9条に規定する使途基準に従って行った支出をいう。)の総額を控除して残余がある場合,当該残余の額に相当する額の政務調査費の返還を命ずることができると定める。
(3)  杉並区議会の会派及び議員に対する政務調査費の交付に関する条例施行規則(平成13年杉並区規則第35号。乙2。以下「本件規則」という。)の定め
ア 本件規則6条は,本件条例9条に規定する政務調査費の使途基準は,本件規則別表のとおりとすると定める。
イ(ア) 本件規則別表は,「調査研究費」の科目の内容として,次のa及びbを定める(なお,括弧内は例示である。)。
a 区の事務及び地方行財政に関する調査研究並びに調査委託・分析に要する経費
(調査委託費,宿泊費,交通費)
b 調査研究活動のために必要な先進地調査又は現地調査に要する経費
(宿泊費,交通費)
(イ) 本件規則別表は,「研修費」の科目の内容として,次のa及びbを定める(なお,括弧内は例示である。)。
a 会派又は議員が行う研修会,講演会に要する経費
(会場費,機材等借上費,講師謝礼金,宿泊費,交通費)
b 他団体が開催する研修会,講演会への議員又は会派若しくは議員が雇用する職員の参加に要する経費
(宿泊費,交通費,参加費・会費)
(4)  杉並区議会の会派及び議員に対する政務調査費の取扱いに関する規程(平成19年杉並区議会議長訓令甲第1号。乙3。以下「本件規程」という。)の定め
ア 本件規程2条1項は,次に掲げる経費は,区政に関する調査研究に資するために必要とする経費に該当しないものとすると定める。
(ア) 選挙活動に関する経費(同項1号)
(イ) 政党活動に関する経費(同項2号)
(ウ) 後援会活動に関する経費(同項3号)
(エ) 交際費(慶弔費,せん別,病気見舞,新・忘年会費等)に関する経費(同項4号)
(オ) 飲食(会議等を主催する場合の茶菓を除く。)に関する経費(同項5号)
(カ) 政務調査の目的に合致しない個人的技能の習得に関する経費(同項6号)
(キ) 日常的に使用する自動車の購入及びリースに関する経費(同項7号)
(ク) 自動車の維持管理(公租,車検,保険,修理)に関する経費(同項8号)
(ケ) その他政務調査の目的に合致しない経費(同項9号)
イ 本件規程2条2項は,政務調査費の交付を受けた会派及び議員は,一の経費のうちに区政に関する調査研究に資するため必要なもの及びその他のものが含まれるときは,区政に関する調査研究に資する経費相当額を区分し,政務調査費により支出しなければならないと定める。
ウ(ア) 本件規程2条3項は,本件規則6条の使途基準の細目は,本件規程別表のとおりとすると定める。
(イ) 本件規程別表は,「研修費」の科目の内容として,懇親会費の計上はできないものとすると定める。
2  争いのない事実等(争いのない事実,各項に掲記の証拠及び弁論の全趣旨により容易に認められる事実並びに当裁判所に顕著な事実)
(1)  当事者等
ア 原告は,杉並区の住民である。
イ 被告は,杉並区の執行機関である。
ウ A(以下「A議員」という。),B(以下「B議員」という。)及びC(以下「C議員」といい,A議員及びB議員と併せて「A議員ら」という。)は,いずれも,平成20年当時,杉並区議会議員であった。
(2)  政務調査費に係る支出等(甲3,9,30の2,乙4,調査嘱託の結果)
ア(ア) 平成20年12月8日午後6時30分から8時30分まで,セシオン杉並のホールにおいて,○○会(以下「○○会」という。)の主催により,D(ジャーナリスト。以下「D氏」という。)及びE(杉並区長(当時)。以下「E元区長」という。)を講師として,「△△」と題する講演会(以下「本件講演会」という。)が開催された。
(イ) 本件講演会のチケット(以下「本件チケット」ということがある。)の代金(以下「本件チケット代」という。)は,2000円であった。
また,本件チケットには,「本パーティは,政治資金規正法第8条の2にもとづく政治資金パーティです。」と記載されていた。
イ(ア)a A議員は,平成20年11月14日,本件チケットを購入した。
b A議員は,同年度分の政務調査費収支報告書に,「研修費」の科目で,同日付けの「区長○○会講演会」参加費及び送金手数料として本件チケット代2000円及び送金手数料80円の合計2080円の支出(以下「A議員の支出」という。)を記載した上で,上記報告書に,政務調査費の収支を表す出納簿及び本件チケット代を送金した際の郵便振替控えを添えて,杉並区議会議長(以下,単に「議長」という。)に提出した。
(イ)a B議員は,平成20年11月11日,本件チケットを購入した。
b B議員は,同年度分の政務調査費収支報告書に,「研修費」の科目で,同日付けの「講演会費『△△』」参加費及び送金手数料として本件チケット代2000円及び送金手数料80円の合計2080円の支出(以下「B議員の支出」という。)を記載した上で,上記報告書に,政務調査費の収支を表す出納簿及び本件チケット代を送金した際の郵便振替控えを添えて,議長に提出した。
(ウ) C議員は,平成20年度分の政務調査費収支報告書に,「研修費」の科目で,平成20年12月8日付けの「○○会講演会 △△」参加費として本件チケット代2000円の支出(以下「C議員の支出」といい,A議員の支出及びB議員の支出と併せて「本件各支出」という。)を記載し,政務調査費の収支を表す出納簿及び領収書を添えて,議長に提出した。
(3)  住民監査請求(甲1,2)
ア 原告は,平成21年8月7日,杉並区監査委員に対し,本件各支出が違法であるなどと主張して,住民監査請求(以下「本件監査請求」という。)をした。
イ 杉並区監査委員は,同年9月29日,本件監査請求について,請求を棄却する旨の判断をし,監査の結果を原告に通知した。
(4)  本件訴えの提起等
ア 原告は,平成21年10月26日,本件訴えを提起した。
イ 被告は,同年12月8日付けで,A議員らを被告知人とする訴訟告知の書面を当裁判所に提出し,同書面は,同年9日,A議員らに対してそれぞれ送達された。
(5)  本件各支出に相当する額の返還(乙6の1ないし3)
A議員らは,平成21年10月28日,本件各支出のうち各自の支出に相当する額を,区議会事務局庶務係あてに納付する方法で,それぞれ杉並区に返還した(以下,A議員らの上記返還を併せて「本件各返還」という。)。
3  争点及び当事者の主張
(1)  本件各支出の違法性
(原告の主張)
本件各支出は,次のとおり,地方自治法及び本件条例等に違反する違法・無効なものである。それゆえ,A議員らは,法律上の原因なく本件各支出に相当する額の金員を得たものであり,杉並区に対して不当利得返還義務を負っていた。
ア 政治活動であることによる違法性
(ア) 本件講演会が政治活動であること等について
次の点からすれば,本件講演会が,名実ともに,政治資金パーティー(政治資金規正法8条の2)という政治活動であり,その主たる目的が,杉並区長であったE元区長の政治活動のための政治資金収集にあったことは明白である。本件講演会は,E元区長の後援会が,E元区長の政治活動を支えるための資金集めを専らのねらいとして主催したものであり,後援会活動及び将来の選挙に備えた政治活動というべき催しであったことが明らかである。
したがって,本件各支出は,議会の議員の調査研究に資するためという地方自治法の定める政務調査費の趣旨に沿わず,本件規程2条1項に照らして明白に妥当性を欠くものであり,特に,同項1号(選挙活動に関する経費),2号(政党活動に関する経費)及び3号(後援会活動に関する経費)に当たるものであって,違法・無効である(なお,仮に,本件講演会が,名目だけの政治資金パーティーであり,その主たる目的が政治資金の収集になかったとしても,政治団体である後援会が主催した後援会活動の一環であることに変わりはなく,上記の点が左右されるものではない。)。
a 本件講演会が政治活動であること
(a) 本件講演会を主催した○○会は,E元区長の後援会として,東京都選挙管理委員会に届出をしている政治団体である。平成19年4月に実施された杉並区長選挙の際には,○○会からE元区長に対して合計350万円の寄附がされていることからも明らかなとおり,○○会とE元区長とは互いに密接な関係にある。
他方,E元区長は,平成22年4月18日に日本創新党を結成し,そして,杉並区長を辞職して参議院議員選挙に出馬するなど,活発な政治活動を行っている(甲25,32)。同出馬の際に,○○会からE元区長に選挙資金が提供されている可能性は高い。なお,E元区長が主要メンバーである「よい国つくろう! 日本志民会議」が主催して同月3日に開催したE元区長の講演会は,政治資金パーティーであり,会場においては,参議院議員選挙を前にした上記会議への賛同や寄附の呼びかけ等が行われた(甲26,27)。
本件講演会も,上記のようなE元区長個人の政治活動の一環であったものである。
(b) 本件講演会は,○○会の主催で開催された政治資金パーティーであった。
そして,○○会は,本件講演会について,会場の満席数568席(普通席)に対して947枚のチケットを販売した結果,189万4000円の収益を得,開催経費137万7050円を差し引いた51万6950円の利益を上げた。この収益率は27パーセントであり,2時間余りのイベントで50万円以上の利益が出たという事実は,本件講演会の主たる目的が資金集めにあったことを裏付けている。
他方,本件チケットの販売数に係る前記の点や,少なくとも1392枚のチケットが印刷されたことがうかがわれること(甲9参照)からしても,会場の収容人数を大幅に超える数のチケットを売ることが当初から目指されていたことが疑われ,この事実からも,本件講演会の主たる目的が政治資金集めであったことは明らかである。
(c) 本件講演会の所要時間は,全体で約1時間半であったが,東京都議会議員やA議員による来賓あいさつ,議員紹介及びE元区長のあいさつで,そのうち30分(全体の約3分の1)以上を要している(甲28)。一般的な講演会であれば,議員や区長らのあいさつにこれほどの時間を割くことはない。
本件講演会で紹介された議員のリストと思われる文書(甲29)をみると,E元区長からみて野党に所属していた議員は一人もおらず,いずれもE元区長と政治的志向を同じにする議員である。
以上のような点からすれば,本件講演会が,政治的意味合いの極めて強い催しであることが分かる。
(d) ○○会が政治資金パーティー等で集めた資金は,E元区長の政治活動を支えるための後援会活動や選挙運動のために使われている(甲5ないし7参照)。そして,○○会からの寄附金は,E元区長の総収入の約73パーセントを占めており(甲10参照),E元区長にとって,○○会が最も重要な選挙資金の供給源であることは明らかである(なお,E元区長の選挙運動収支報告書においては,余剰金も出ている。)。
(e) 本件講演会の主役であるD氏は,E元区長が参議院議員選挙に出馬した際,応援者として選挙公報に名前を出している(甲32)。他方,D氏には,31万5000円という高額の講師料が○○会から支払われている(甲7)。
これらの事情からしても,本件講演会が政治的な目的を持った催しであったことは明らかである。D氏という講師の存在そのものが,E元区長を政治的に応援する効果をもたらしているのである。
(f) その他,本件講演会におけるE元区長の発言の内容に係るB議員のメモ(乙16)からしても,本件講演会が政治的意味合いの強いものであったことが分かる。
b A議員らの本件各支出等が専ら政治的なものであったこと
(a) 本件講演会が開催された平成20年12月8日の直前である同年11月26日,第4回定例区議会本会議が開かれたところ,そのときの審議は,近年例をみないほどの荒れ模様となった。教育委員の選任に関する議案が,区長提案で,突如,提出されたのに対し,多数の議員がこれに反対して退席して審議拒否をする事態となった。B議員ら公明党会派の議員も,野党議員とともに同議案に反対し,いったん退席して審議を拒否したが,その後,賛成に転じ,結果として,同議案は可決された。なお,A議員は,上記の本会議で議長を務め,退席者多数の中で採決の判断をしたものである。
議事録によれば,上記の第4回定例区議会の日程がすべて終了したのは平成20年12月8日午後3時40分であり,本件講演会の開始予定時刻の3時間足らず前であった。A議員らは,議場から,ほとんど間をおかずに本件講演会の会場に駆けつけたこととなる。野党の反対で一度は成立が危ぶまれた議案が,姿勢転換した公明党の協力によって可決したという波乱の議会が終了したわずか3時間足らず後に,公明党議員らが,区長の後援会主催の催しに出席し,A議員においては,主催者の依頼に応じてあいさつを行った。
以上のような一連の事情をみれば,A議員らの本件講演会への出席は,自身の調査研究のためというより,むしろ,E元区長に対する政治的賛同の姿勢を表示することを主たるねらいとしていたことが明らかである。
なお,B議員の陳述書(乙8)によれば,本件講演会において,E元区長が,上記の教育委員に係る議案の採決について,反対を表明しながらも採決時には退席した議員に対しコメントしていたとされるところ,その趣旨が,当該議案に反対した議員を批判するものであれ,いったん反対しながらも賛成に回ったB議員ら公明党会派の議員を賛辞するものであれ,E元区長が特定の議員を公の場で評価した事実がうかがわれるところである。すなわち,本件講演会の会場において,E元区長が,政治的な発言をした蓋然性は高い。これは,B議員のメモ(乙16)によっても裏付けられるところである。
(b) A議員らが,本件講演会によってどのような調査研究をして区議会の活性化を図ったのかについて,区議会の議事録や区政報告等をみても一切うかがい知ることができない。また,本件講演会の主役はD氏であったと思われるが,A議員が提出した政務調査費収支報告書にはD氏の名は一切記載されていない。これらの事実からも,A議員の本件講演会への参加が,E元区長の政治活動に対する資金協力にあったことは明らかである。
(c) 前記a(c)の点からしても,A議員らが,政務調査というより専ら自らの政治的目的のために本件講演会に出席したことが分かる。これは,A議員らが,冒頭であいさつをしたり紹介を受けたりする一方で,講演の終了時に質疑を一切していない点をみても明らかである。
特に,A議員においては,本件講演会において,来賓としてあいさつしたということであるところ,当時,A議員は議長の職にあったことから,E元区長に近しい与党議員を代表してあいさつを行ったものであることが分かる。この事実から,本件講演会にA議員が参加した目的が,政務調査のためというよりは,政治的な交際にあったことが分かる。政治的交際に公費を使うことは,社会通念上,不適切であり,地方自治法並びに本件条例及び本件規程に反する。
(d) 本件講演会の案内状は,自民党・公明党会派という与党議員のみに発送されていたようである。すなわち,○○会は,広く本件講演会を宣伝していたわけではなく,その政治的支持者だけに向けて案内を出していた。その結果,本件講演会のチケットの購入者や参加者の大半が,E元区長を政治的に支持する層だったことは間違いない。
(イ) 政務調査費の制度並びに本件条例及び本件規程の趣旨等について
a 政務調査費の制度の趣旨について
地方自治法100条14項の創設に係る「地方自治法の一部を改正する法律案」が審議された第147回通常国会衆議院本会議(平成2年5月18日)の議事録によれば,政務調査費とは,地方公共団体による議員への助成制度である(甲21)。
したがって,政務調査費は,公共の福祉・利益のためにのみ使われるというのが大原則である。助成金は,一般に,公金であって,公の性質を有しているから,純然たる政治活動である政治資金パーティーの対価の支払には使えないというべきであるところ,区が運営する数々の助成制度のうち,政務調査費のみについては政治資金パーティーの対価の支払のための支出が可能であるとする合理的理由はない。
被告は,政党助成金を例に挙げて,公金が必ずしも政治活動に使えないわけではない旨を主張するところ,確かに,政党助成金や選挙運動での公費負担等,選挙や政党活動に公金の支出が認められる場合があるが,これらの支出は,公益性のために目的を限定して認められた特殊なものであるといえ,その収支については報告及び公開が義務付けられ,違反すれば罰則も適用される。これに対し,本件講演会の主催者である○○会のような政治団体に対する助成の制度は存在しないところ,それにもかかわらず,政治団体への補助・助成を目的とした制度ではない政務調査費という公金を使って,特定の政治団体に金銭的利益を与えることは,公金が持つべき公益性に反することが明らかである。
b 本件条例の目的等について
(a) 本件条例の制定に係る立法趣旨及び重要な目的の一つは,従来,「第二の議員報酬」との批判があった政務調査費の透明化・公正化を図ることにあった。
(b) すなわち,前記第147回通常国会衆議院本会議(平成2年5月18日)の議事録によれば,地方自治法の改正による政務調査費の制度化に当たっては,情報公開を促進する観点から,その使途の透明性を確保することが重要であるとの認識があった(甲21)。
そして,地方自治法の一部改正案が成立したのを受けて,平成13年2月22日に本件条例の案が審議された際にも,その提案理由の説明に当たり,地方自治法の改正の趣旨の一つが使途の透明性を確保することにあったこと等が述べられた(甲22)。
(c) 他方,本件条例が制定される前にも,杉並区では,議員に対し,「区政調査研究費」という名目で金銭が交付されていたところ,その金額は,本件条例の制定時である平成7年度において,議員一人当たり月額16万円であり,現在の政務調査費と同額であった。
上記の金銭の支給の根拠は,「杉並区議会における各会派に対する区政調査費の交付に関する規則」であり(甲23),当該金銭は,地方自治法232条の2で定める補助金という位置付けにあったところ,上記規則においては,交付されるべき具体的金額が明記されていなかった。
それゆえ,本件条例の制定がもたらした最も大きな効果は,金額の明文化と情報公開にあったということができる。
したがって,従来の補助金という性格に実質的な違いが生じたわけではなく,また,新たな使途の目的が加わったという事実もない。地方自治法232条の2を根拠として,従来,区政調査研究費として支出されてきた杉並区の補助金が,政治活動に流用されないことを前提に交付されてきたことは明らかであり,本件条例の制定以降の政務調査費についても,これと同様の運用が求められているのは当然である。
c 本件規程の解釈について
(a) 被告は,本件規程2条1項3号にいう「後援会活動に関する経費」について,議員自身の後援会に係る人件費並びに後援会事務所の賃料及び運営費等の支出をいうものである旨を主張するが,そのように狭く解すべきことはどこにも明記されていない。他の後援会団体による催しに議員が参加した場合に要した会費等も,上記の「後援会活動に関する経費」に含まれることは,本件規程の構文上明らかであり,また,そのように解するのが自然である。
「後援会活動に関する経費」を政務調査費の使途基準から除外するとした本件規程は,政務調査費検討会による検討を経て作成されたものであるところ,政治資金パーティーの対価の支払が「後援会活動に関する経費」等に含まれないといった運用上の特段の留意事項が必要であるとすれば,それが申合せ事項として明文化されるのが常識というべきであるが,同検討会の報告書(甲17)において,そのような申合せがされた事実は見当たらない。
(b) また,杉並区で政務調査費に関する一連の検討がされたころの社会背景に照らしても,「後援会活動に関する経費」につき,政治資金パーティーの対価の支払が含まれないという趣旨で定められたというのは不自然である。
すなわち,政務調査費検討会の報告書(甲17)によれば,杉並区で政務調査費の使途について検討する動きが始まったのは,平成18年10月ころであるところ,当時は,政務調査費による政治資金パーティーの対価の支払が全国各地で発覚し,社会問題となった時期である(甲12,18,20)。そして,そのような中で,杉並区においても,使途基準の厳格化に向けて動き出し,検討の結果,選挙活動,政党活動及び後援会活動の3項目について明文化した本件規程が平成19年3月30日に発効したのである。
このような当時の社会情勢にかんがみれば,本件規程2条1項1号ないし3号は,当然,政治資金パーティーの対価の支払を禁じていると解すべきである。
(c) なお,政務調査費検討会に出席した委員の1人に対して原告が聴取り調査を行ったところ,当該委員経験者は,他の団体がする政治資金パーティーの参加費等も当然だめだという認識であった旨及び当時目黒区等で政務調査費によるパーティー券購入が問題となっていたという状況を受けて杉並区でも見直しがされた旨を述べた。
そのことからしても,政治資金パーティーの対価の支払を場合によっては容認するといった解釈が存在していなかったことは,明らかである。
(d) そもそも,後援会すなわち政治団体は,政治資金規正法の定めにより,その正確な収支を帳簿に記載して報告し,閲覧に付す義務がある。仮に,後援会の事務所費を議員個人が政務調査費で支払ったならば,政治資金規正法上の虚偽記載などの罪に問われかねない。
同様に,選挙運動に関する収支については,公職選挙法により,選挙運動資金収支報告書によって正確に報告する義務が定められている。したがって,被告が例に挙げる選挙事務所の賃料等は,すべて選挙運動に関する収支の中に記載しなければならない。もし,政務調査費で選挙事務所の賃料等が支払われれば,公職選挙法の虚偽記載や,寄附をめぐる禁止行為に抵触するおそれがある。
以上の点からしても,法的・常識的・倫理的にあってはならない特殊なケースのみ想定して本件規程を運用しようとする被告の解釈には無理がある。
被告のいうような複雑な解釈を必要とするのであれば,本件規程の作成に当たり議論がされた形跡がなければならないところ,政務調査費検討会報告書,区議会議事録及び委員会記録のいずこにも,被告の主張するような解釈の存在を裏付ける具体的事実は記載されていない。
(e) なお,仮に,万が一,上記のような被告の解釈を採用したところで,公金が政治活動に使われるべきではないという原則や,本件条例の趣旨からすれば,本件各支出が違法であることに変わりはない。
d 他の特別区における扱い等について
(a) 原告が,杉並区を除く都内22区すべての議会事務局に電話をかけて,政務調査費による政治資金パーティーのチケット購入が認められるか否か等について尋ねたところ,22区中21区から,一切認められないという旨の回答があった。これは,政務調査費による政治資金パーティーの対価の支払が違法であり,杉並区以外のすべての区において,その違法性が認識されていることを裏付けている。
(b) 政治資金パーティーの対価の支払を税金で行うことが一般の社会常識から大きく逸脱していることは,福岡県議会の例をみても明らかである。福岡県議会においては,1万円の政治資金パーティーのチケットを2人の議員が政務調査費で購入していたという事実が大きな批判を招く結果となっており,それ以外の使途についても,住民の厳しい目が注がれている(甲33の1・2)。
杉並区においては,過去,長年にさかのぼり,判明しているだけで,累計50万円以上の公費が政治資金パーティーなどの政治活動に使われている。これだけ大規模な例は,全国でも類をみないところであり,自浄作用を大きく損なった不健全な状況にある。
(ウ) 本件各返還について
a ①原告は,平成21年10月26日に本件訴えを提起し,同月27日に記者会見を行ってその事実を公表したが,その翌日である同月28日に本件各返還がされていること,②F公明党幹事長が取材に対し,「疑念を持たれるので返還を決めた」と語っていること,③A議員らが本件訴えに係る出訴期間の末日が迫るまでそのような返還をしなかったのは,A議員らに積極的な返還の意思がなかったとみるのが妥当であること,④本件各返還をすることが決められた客観的・具体的根拠が何も示されていないこと等からすれば,本件各返還が,本件訴えの提起を最大かつ唯一のきっかけとしてなされたことは明らかである。
b(a) 被告は,本件各返還が平成21年10月の幹事長会における議長の提案の延長としてされたものである旨を主張するが,幹事長会は,特定会派の長による非公式の会合にすぎない。また,被告は,単なる提案を主張するにとどまり,何らかの合意がされたことを主張するものでもないところ,原告が取材した少数会派の複数の議員は,政治資金パーティーの対価の支払に係る取扱いについて,何も聞いていないと述べた。もし,支出の自粛につき合意を図るというのであれば,使途基準細目に明記することもできるし,議会運営委員会で提案して議事録に残すことも可能である。ところが,そのような周知が図られた形跡は一切ない。
また,幹事長会で提案をしたとされるG議長は,過去,繰り返し,政治資金パーティーの対価の支払を政務調査費に計上してきた人物であり,本件講演会についても,本件チケット代を政務調査費から支出し,その後,後記のとおり,それに相当する額の返還をした。原告が平成21年10月中旬に同議員と会った際,なぜ返還を行ったのかを尋ねたのに対し,同議員は説明を拒んだところ,自粛あるいは返還といった取扱いについて,もし議員の間なり会派なりで明確な合意がされているのであれば,その旨説明することができたはずである。それが,いまだに何ら説明がされていないという事実を見る限り,議員の間にはっきりと自粛なり返還の方針が固まっていないとみるのが自然である。
そのようなあいまいな経緯の中で,本件訴えの提起時において,公明党会派が返還を確実に決めていなかったとしても不思議ではない。そして,平成21年10月2日の幹事長会の後1か月近く経ってから本件各返還がされたことをみれば,A議員らに積極的な返還の意思がなかったことは確かである。
(b) 平成21年10月28日の読売新聞朝刊の記事(甲4の1)におけるC議員の発言をみても,当時,既に返還が決定されていたとは考え難い。また,同月29日の読売新聞朝刊の記事(甲4の1)におけるF公明党幹事長の発言や,本件各返還に係る納付書が同月27日の原告の記者会見の後に作成されていることからしても,報道記者の取材が始まって本件訴えの提起が公になるまでに具体的な返還計画がなかったことは明らかである。
(c) G議長も所属する有力会派であるaクラブに所属し,現在,同会派の副幹事長の地位にあるH議員は,平成20年12月8日付けで,本件チケット代を政務調査費から「研修費」として支出し(甲15,16),いまだにこれを返還していない。
このことからすれば,被告の主張するような会派内での合意形成は,極めて不十分にしかなされていないか,あるいは,そもそも合意の事実自体がなかったと考えざるを得ない。
c なお,印紙代,郵券代,交通費,コピー代及び情報公開手数料等の経費負担を原告は強いられているところ,本件各返還によって,地方自治法242条の2第12項に相当する状況にあるから,これら原告が本件訴訟の追行に要した費用は,被告が負担すべきである。
(エ) 他の議員も本件講演会に係る支出相当額を返還していることについて
a 本件講演会の参加費を「研修費」名目で平成20年度政務調査費収支報告書等に記載したG議員は,本件監査請求の結果が出た後の平成21年10月1日付けで,2000円を返還する手続をとった。
本件監査請求の結果,G議員の当該支出は違法でないとされており,区の手続上は本来返還する必要がないにもかかわらず,本件監査請求の結果の通知のわずか2日後に返還手続がとられていることは,当該支出の違法性を同議員が自覚していたことを推測させるものである。G議員は,現在,議長という要職にあるところ,本件条例11条に定める重大な議長の権限に照らしても,現職の議長である同議員の返還行為は,本件講演会に関する一連の支出の違法性を裏付けるものである。
b 本件チケット代及び送金手数料を「研修費」名目で平成20年度政務調査費収支報告書等に記載したI議員も,本件監査請求の結果が出た後の平成21年10月9日付けで,2080円を返還する手続をとった。
I議員は,議長経験者であり,政務調査費の使途については一般の議員よりも高い識見を持つ人物であるというべきところ,同議員が区監査委員によれば法的義務がないにもかかわらず当該支出相当額を自主的に返還したという事実は,本件講演会に対する政務調査費の支出の違法性を示している。
なお,同議員は平成20年3月26日付けで○○会に送金した1万円の50パーセントである5000円を「研修費」名目で政務調査費に計上していたが,当該支出に相当する研修等の催しは存在せず,当該支出は純粋な後援会費である。当該支払については,原告による本件監査請求によって疑問が指摘された後の平成21年8月18日に「誤記訂正」として相当額が返還されており,当該支出について同議員が違法性を自覚していたことは明らかである。
(オ) 被告のその他の主張に対する反論等
a 被告は,本件講演会が飲食を伴わない講演会であったことを強調するが,催しの出し物的な部分にのみ着目して,その会の趣旨や性格が単純な講演会であると判断するのは拙速である。催し全体の中にあって,出し物としての講演会部分がどのような位置付けに置かれているかを見極めてこそ,初めて,催しの趣旨や目的が正確に理解できる。例えば,講演会であったとしても,その前座や後座のあいさつなどに,催しを企画した一番のねらいがしばしば表現される。B議員の陳述書(乙8)によれば,本件講演会でも,講演に先立ち,主催者や参加者のあいさつがされたことがうかがわれるところ,一般的な政治資金パーティーの開催状況を想定すれば,その際に,E元区長に対する政治的支援を呼びかける趣旨の発言がされた蓋然性は高い。
また,政治資金パーティーについては,飲食を伴うことが条件となっているわけではなく,何のために催しを開くのかといった主催者の動機や,それを開催することで収入に対して実際どれほどの収益を得ているかどうかをもって,判断がされるべきである。主催者の会計上の処理の問題にとどまるとする被告の主張は,政治と金の動きを国民の前に明らかにするという政治資金規正法の趣旨をはき違えたものである。
さらに,対価の金額によって,政治資金パーティーの性格に違いがあるものでもない。
催しの内容いかんを問わず,対価の金額にかかわらず,チケットを販売した収入から経費を差し引いた結果,政治活動に使うための収益を出そうとする催しである限り,政治資金パーティーとしての手続(政治資金規正法22条の8,政治資金規正法施行規則20条参照)が行われなければならず,その結果,チケットの購入者は,その売上げの一部が政治活動に使われることを認識してこれを購入するのである。
b 本件講演会に係る支出をした各議員の政務調査費収支報告書をみても,一人として,「政治資金パーティー」という名称を記載した者はおらず,主催者である○○会が付した名称である「講演会」と記載しているにすぎない。
本件講演会だけでなく,過去にさかのぼって多数にわたる政治資金パーティー関連の支出をみても,政治資金パーティーと正確に記載された例は一例もない(甲1)。
もし,被告の主張するとおり,政治資金パーティーでも場合によっては適法であるというのであれば,政治資金パーティーと記載しても何ら問題はないはずであり,区民への説明責任を果たす意思があるなら,むしろ積極的にその旨を正確に記載すべきである。
これは,政治資金パーティーの対価の支払を政務調査費からすることが本件規程に抵触することを,各議員が熟知していたことを示すものにほかならない。
A議員らは,政治資金パーティーを「講演会」としてあいまいに報告することで,本件規程の定める使途基準をすり抜けているのであり,E元区長は,自らの利得につながることもあって,これを黙認してきたのである。
イ 使途の証明等が不十分であることによる違法性
(ア) A議員の支出について
a(a) ○○会の説明によれば,○○会が主催する政治資金パーティーのチケット販売等の流れは,①郵送等で主催者から案内状が封書で送付され,②参加希望者が,案内状と同封の振込用紙で代金を○○会の口座に払い込んだ上で,同封のはがきに住所及び氏名を書いて返送し,③主催者から申込者にチケットが郵送され,④参加希望者がチケットを持参して会場に行き,受付で半券を切り取ってもらって中に入るというものである。
そして,政治資金パーティーとして開催された本件講演会においては,本件チケットを購入しても実際は本件講演会に行かない者が多数いることが見込まれており,実際,本件チケットを購入した者のうち2人に1人が会場を訪れていなかったことなどからすれば,A議員が実際に本件講演会の会場に赴いたのか,もし会場に入ったとしても講演を最後まで聴講したのかを慎重に検証・検討する必要がある。
(b) A議員が領収書等として議長に提出したのは郵便振替の控えのみであり,チケットの半券等,当日会場に行かなければ入手できないものは提出されていない。
本件講演会を聴講した事実を具体的に説明するには,郵便振替の控えだけでは不十分であり,A議員の支出は,使途が明確に証明できない支出であって,違法・無効である。
(c) A議員が来賓あいさつ時には本件講演会に出席していたとしても(甲28参照),その滞在時間は不明であり,A議員らが本件講演会の終了まで会場に残っていたことを裏付ける証拠は,A議員らの各陳述書(乙7ないし9)以外にない。
しかるに,上記の各陳述書は,体裁及び内容が互いに大変似ているものであり,また,平成21年10月1日に開かれたとされる幹事長会の日付について,いずれにおいても同月2日と誤って記載されているのであって,その作成過程には疑問がある。上記の各陳述書は,A議員らが,互いに話し合うなどして同一の作業として作成したものであるとの疑いを否定できない。それゆえ,特に,同僚議員を会場で目撃したといった趣旨の部分は,写真等の客観的証拠による裏付けがされるまでは,にわかに信用し難い。
b A議員が議長に提出した郵便振替の控えには,振り込んだ金銭が何の対価であるかが記載されていない。
政治団体である○○会の収入には,政治資金パーティーを含む事業に係るもののほか,会費や寄附があるから,支払の目的が明記されていない郵便振替の控えだけでは,それらの支払と区別するのが困難であり,本件講演会の対価であることを裏付けるには不十分である。よって,A議員の支出は,使途が明確に説明できない支出であって,違法・無効である。
(イ) B議員の支出について
B議員の支出は,前記(ア)のA議員の支出についてと同様の理由で,違法・無効である。
なお,B議員については,A議員及びC議員とは異なり,本件講演会の出席に係る証拠が特に不十分であるが(甲28参照),B議員のメモ(乙16)には,本件講演会に係る記録とみられる記載があるから,B委員が本件講演会に参加した事実自体はあったものと思われる。
(ウ) C議員の支出について
a C議員は本件チケットの実物を領収書として議長に提出しているが,同チケットについては,半券が切り取られておらず,チケット中の領収書部分のあて名欄は空欄であるから,同チケットは未使用のものである。
前記(ア)a(a)の○○会の政治資金パーティーのチケット販売等の流れによれば,チケットを所持しているからといって当日会場で参加したことの証明とはならない。
よって,C議員が本件講演会に参加したことが立証できないから,C議員の支出は違法・無効である。
b また,○○会によれば,C議員の入金は確認できていないとされているところ(甲28参照),C議員が本件チケットを持っているという事実だけから,C議員が本件チケットを購入したということはできない。
すなわち,本件チケットの購入者の氏名等の一覧表(甲30)をみると,一人で多数枚購入している例があり,また,それが複数回にわたっている例もある。原告が杉並区医師会の幹部に取材した結果等からすれば,上記のような例は,○○会からあらかじめ本件チケットがまとめて送付され,それを購入者が購入したことによる可能性が高い。さらに,本件講演会が開催された平成20年12月8日より後にも,引き続き本件チケットが販売されており,その総数は,148枚分に及ぶ。
そうすると,C議員が他の購入者から本件チケットの譲渡を受けたり,あるいは,入金を待たずして事前に主催者である○○会から本件チケットを送られたりした可能性はぬぐいきれない。前記aのとおり,使用されたこん跡のないチケットだけでは,購入の裏付けとして不十分である。
(被告の主張)
ア 本件各支出が区政に関する調査研究に資するものであること
(ア) 本件各支出の性質について
次のとおり,本件各支出は,「区政に関する調査研究に資する」(本件条例9条)ものであった。
a(a) 本件講演会は,「△△」と題して,我が国における政治状況や政治課題を検討する内容のものであるところ,国の政治状況や政治課題は,杉並区にとっても全く無縁なものではなく,むしろ,杉並区政の運営上に大きな影響を及ぼすものであるから,本件講演会の内容がA議員らにとって「区政に関する調査研究に資する」(本件条例9条)ものであったことは明らかであり,本件各支出は,本件規則6条及び本件規則別表において規定される「調査研究費」ないし「研修費」に該当する。
(b) 本件講演会は,午後6時30分に開演され,主催者あいさつに引き続き,午後6時40分から終了の午後8時30分までが講演にあてられていた。そして,本件講演会では,参加者は着席して講演を聴くという形態を取っており,飲食の提供が行われた事実もなかった。このことは,本件チケット代が2000円と低廉であることや,会場もセシオン杉並のホールという固定式座席のホールで,飲食も禁止されている会場であること(乙5)からも明らかである。
b 政務調査費の支出は,あくまでも支出する側からみて,「区政に関する調査研究に資するため必要な経費」(本件条例9条)か否かにより判断されるのであって,支出を受けた側がその金銭を区政に関する調査研究に用いたか否かで判断されるのではない。
そして,合目的的にされた支出は,支出を受けた側がその金銭を後援会活動に用いたからといって,その途端に違法になるものではない。本件講演会が政治資金パーティーであるか否かは全く主催者側(支出を受けた側)の都合であって,主催者側がいかなる意図を持ち,どのような会計処理を行うかは,政務調査費の支出の違法性の判断とは無関係な事柄である。本件条例,本件規則及び本件規程において,政治資金パーティーの対価の支払であることをもって直ちに使途基準外であると規定されていないことからも分かるように,政治資金パーティーであるか否かということと,議員の調査研究に資する否かということとは,全く別次元の事柄である。
政務調査費の支出の適否を判断する上で重要なことは,当該支出が当該議員にとって「区政に関する調査研究に資する」ものであったか否かであるところ(地方自治法100条14条,本件条例9条),本件講演会が講演のみの内容であって政党活動等でなかったことは,前記のとおりであり,本件講演会が「区政の調査研究に資する」内容のものであることからすれば,たとえ政治資金パーティーとして開催されたとしても,使途基準に直ちに反するものではない。
(イ) 本件各支出が本件規程2条1項各号に該当しないことについて
a 本件規程2条1項3号が「後援会活動に関する経費」を政務調査費の使途基準外としているのは,議員の後援会に係る人件費,後援会事務所の賃料及び運営費,後援会のための飲食費等は,「議員の調査研究に資する」(本件条例1条)ものでないことによるものであるが,本件各支出は,本件チケット代に係るものであり,上記のような議員の後援会の経費を負担するものでないから,同号に該当しない。
同様に,本件規程2条1項1号が「選挙活動に関する経費」を,同項2号が「政党活動に関する経費」をそれぞれ政務調査費の使途基準外としているのは,議員の選挙活動に係る諸経費(例えば,選挙事務所の賃料や選挙運動用品のレンタル料等)や,政党活動に係る諸経費(例えば,政党事務所の賃料や政党職員の人件費等)は,「議員の調査研究に資する」(本件条例1条)ものでないことによるものであるが,本件各支出は,本件チケット代に係るものであり,議員の選挙の経費や政党の経費を負担するものではないから,同各号に該当しない。
b(a) 原告は,本件規程2条1項3号の「後援会活動に関する経費」につき,被告がこれを議員自身の後援会の支出に限定すると理解した上で反論するが,被告は,上記経費を当該議員本人の後援会活動に関する経費と限定するものではない。
例えば,他の議員の後援会に係る人件費を政務調査費から支出した場合,支出した議員の調査研究に資するとは考えられないので,本件規程2条1項3号(後援会活動に関する経費)又は同項9号(政務調査の目的に合致しない経費)に該当し,同支出は不適切である。そして,この理は,政党活動ないし選挙活動に関する経費についても同様である。
本件の場合,本件各支出をしたA議員らからみて区政の調査研究に資する内容の講演会の会費として政務調査費が支出されたものであるから,同支出は適切であり,本件規程2条1項各号のいずれにも該当しないのである。
(b) 原告は,本件規程の構文上,他の後援会による催しに議員が参加した場合に要した会費の類も本件規程2条1項3号の経費に含まれることが明らかである旨を主張するが,次のとおり,そのような費用が同号の経費に含まれると解することはできない。
すなわち,他の後援会において講演会などの催しを開催した場合,その参加費用は,参加者からすれば,あくまでも研修費,講演会費ととらえるのが一般的である。「使途」が問題となっている以上,「使う」側から費用をとらえるべきであり,「使われる」側の視点からとらえてその会計処理いかんを問題とすることには無理がある。
また,本件条例9条が「政務調査費を規則で定める使途基準に従って使用するもの」と規定し,これを受けて具体的な使途基準を定めた本件規則別表では,「他団体が開催する研修会,講演会への議員…の参加に要する経費」が研修費として,「区の事務及び地方行財政に関する調査研究…に要する経費」が調査研究費として,それぞれ使途基準内と認められているところ,本件条例及び本件規則において,「他団体」や調査研究の形態につき特段の限定がされていないこと等を勘案すれば,他の後援会が主催する研修会,講演会も本件規則別表に該当するものと解さざるを得ない。そうすると,これら上位規範と整合的に解されるべき本件規程2条1項3号の「後援会活動に関する経費」が,本件規則別表で研修費ないし調査研究費として認められた講演会会費を含むと解することは妥当でない。
加えて,本件規程は,本件条例及び本件規則で定められた政務調査費の使途基準を踏まえつつ,具体的な使途の禁止・制限事項については議会自らが律するべきとの趣旨から,平成19年3月30日に,議長訓令として発せられたものであり,本件規程を発するに当たっては,議会改革の一環として区議会に設けられた「議会改革に関する検討調査部会」(区議会議員12名から成る。)において検討がされ,そこで合意が得られた事項が本件規程に反映されているところ,同部会において,「後援会活動に関する経費」に後援会が主催する講演会会費が含まれるとの合意が特にあったと示す証拠はない(乙15参照)。
以上より,本件規程2条1項3号の「後援会活動に関する経費」とは,後援会にかかわるすべての金銭を指すものではなく,後援会が催す研究会,講演会など本件規則別表に設けられたものを除いた経費,すなわち後援会に係る人件費,後援会事務所の賃料及び運営費等の経費を指すものというべきである。
(c) 原告は,政務調査費検討会報告書(甲17)又は同報告書が取りまとめられた社会背景から,政治資金パーティーの対価の支払が本件規程2条1項1号ないし3号に該当することは明らかであると主張するが,同各号が政治資金パーティーの対価の支払であることをもって直ちに使途基準外とする旨の規定であるとは,文理上,解釈できない上,上記報告書においても,政治資金規正法上の政治資金パーティーの対価の支払であることをもって政務調査費の使途基準外となる旨の記載はなく,また,そのような合意があったと認めるべき証拠もない。
また,本件規程は,上記報告書が取りまとめられるより前に定められたものであるから,上記報告書を受けて本件規程2条1項各号が定められたかのような原告の主張は,論理的な整合性を欠くものである。
他方,前記のとおり,本件規程の解釈は,地方自治法及び本件条例等の上位規範と整合的に行われるべきであるから,それらを無視して社会背景から本件規程の解釈を直接導くことも相当でない。地方自治法及び本件条例上,議員の調査研究に資するため必要な経費であれば使途基準内とされるのであるから,本件規程がこれと整合しない趣旨に解釈されてはならず,そうであれば,本件規程2条1項1号ないし3号が,議員の調査研究に資するため必要な経費を含むと解することはできない。それゆえ,「後援会活動に関する経費」(本件規程2条1項3号)は,およそ議員の調査研究に資するとはいえない経費と解されるのであって,具体的には,後援会に係る人件費,後援会事務所の賃料及び運営費,後援会のための飲食費等の経費などがこれに当たると解されるのである。
(ウ) 本件各返還について
a 本件各返還の経緯は,次のとおりである(乙7ないし9,12ないし14)。
(a) 平成21年9月29日,本件監査請求について請求を棄却する旨の判断がされ,本件各支出が使途基準に反しないことが確認されたが,議長は,区民からそのような住民監査請求がされたこと自体を重くみて,同年10月1日,区民に政務調査費の在り方に疑問を持たれないようにするために,今後は,内容にかかわりなく一律に政治資金パーティーに対する政務調査費の支出を自粛すること及び本件チケット代を政務調査費から支出した議員は自主的に返還することについて,各会派で検討することを求める提案を行った。
(b) 上記提案を受け,該当する支出をした議員が属する各会派は,それぞれ,会派に所属する議員間の合意形成等を図り,個別に上記提案に同意して,自主的に,政務調査費による本件講演会に係る支出の返還に応じた。
(c) 以上のような経緯のため,会派ないし議員ごとに返還がされた時期が異なったものであるが,A議員らは,いずれも同一の会派に所属する議員であり,会派内で合意形成に時間を要したため,返還が平成21年10月28日になったものである。
b 原告は,aクラブに所属する議員の一人が本件チケット代を政務調査費から支出して返還していないことを指摘するが,本件各返還の経緯は,前記aのとおりである。また,仮に,原告が述べるように,本件訴えの提起が本件各返還の最大のきっかけであったとしても,それは,本件の争点である本件各支出の適法性とは何ら関係がない事情である。
c なお,本件各返還は,前記aの経緯でされたものであって,本件訴えを最大かつ唯一のきっかけとしてされたものではないから,被告が訴訟費用を負担しなければならない理由はない。
(エ) 原告のその他の主張に対する反論等
a 原告は,被告において,本件講演会についての主催者の動機や開催によって得られる収益等を調査した上で,政務調査費の使途に合致しているか否かを個別に判断しなければならない旨を主張するが,本件条例において,区長に対し政務調査費の使途を個別に調査する義務を認めた規定は存在せず,議長に調査権限が留保されるにとどまっている(本件条例11条)。また,議長から区長に対する政務調査費の収支報告も,概括的なものにとどまっている(本件条例10条3項)。
これは,執行機関と議会(ないしこれを構成する議員又は会派)との抑制と均衡の理念にかんがみ,各議員又は会派の自主的,自律的な活動に対する執行機関からの干渉を防止しようとの趣旨である。すなわち,本件条例においては,政務調査費の個別の使途の適合性は議会がこれを自律的に判断すべきこととされ,執行機関がこれを審査することは,そもそも予定されていない。むしろ,執行機関は,本件条例11条に基づく議長の調査ないし監査結果によって使途基準外であることが明らかとなった場合以外は,原則として,政務調査費を支出した当該議員又は会派の意図,目的ないし評価を尊重する必要があるというべきである(最高裁平成20年(行ヒ)第386号同21年12月17日第一小法廷判決・裁判集民事232号649頁参照)。
よって,本件条例により,区長が,政務調査費の使途を個別に審査しなければならない義務を負っているとはいえない。
b 原告は,政務調査費が公金であり公の性格を有していることから,他の助成制度と同様に,純然たる政治活動である政治資金パーティーの対価の支払には使えない旨を主張するところ,確かに,杉並区が各種団体等に対し交付している補助金も,政務調査費も,目的にかなった支出がされるべきであることにおいては,共通点を有する。
しかし,各種の補助が公益上の必要のためにされるものである(地方自治法232条の2)のに対し,政務調査費は,議会の議員の調査研究に資するために交付されるものであり(同法100条14項),両者は,その根拠条文,趣旨・目的を異にするものであって,同一の尺度・観点で論じること自体失当である。各種補助金を政治資金パーティーの対価の支払に使うことができないのは,そのような使途が補助金の交付目的にかなわないからである。使途の当否は,専ら,当該金員が交付された趣旨・目的によって判断されるのであり,政務調査費の使途の当否も,政務調査費のそれに照らして判断されるのであって,杉並区が交付している各種補助金の理念一般から導かれるのではない。
加えて,公金による助成の場合は政治活動に対しいかなる場合も使うことができないとする原告の主張は,国政において,民主政治の健全な発展に寄与することを目的として,政党助成法により政党交付金が交付され,政治活動に使用されているという公知の事実を無視した議論である。
政務調査費の支出である本件各支出の当否は,地方自治法並びに本件条例,本件規則及び本件規程の規定に則して判断すべきものであるところ,前記のとおり,本件各支出は,議員の調査研究に資するものとして上記法令が定める使途基準に合致するものである。
c なお,○○会が後援会であるかは知らない。
イ 使途等が裏付けられていること
(ア) 調査嘱託の結果及びこれに係る文書(甲28,29,30の1ないし4)により,A議員及びC議員が本件講演会に出席したことが裏付けられている。
上記証拠からは,B議員の出席は確認できないものの,600名弱が収容可能な会場であるから,主催者が参加者の逐一を記録していなかったとしても,不合理とはいえない。なお,B議員は,当日,本件講演会の会場で,メモを取っている(乙16)。
(イ) 同じく,上記証拠により,A議員らが本件チケット代を支払ったことも裏付けられている。
すなわち,B議員は平成20年11月11日に,A議員は同月14日に,C議員は同年12月8日に,それぞれ本件チケット代を支払っている。甲30の1ないし4において,C議員の氏名が見当たらないのは,C議員が本件チケット代を支払ったのが当日であったため,「当日」という行に集約されてしまったからであり,これは,C議員が本件講演会の当日に本件チケット代を支払った旨を陳述していること(乙9)と符合する。
上記証拠において,C議員の出席は確認されているところ,本件チケットを持参しなければ(すなわち,本件チケット代を支払わなければ),本件講演会には入場できなかったから(甲28),このことからも,C議員が本件チケット代を支払ったことが合理的に推測できる。
これに対し,原告は,C議員の入金が確認できないと主張するが,それは,C議員が不当利得返還義務を負うという原告の従前の主張と相容れないものである。仮に,従前の主張と整合するとしても,原告の主張は憶測に基づくもので,根拠のないものである。
(2)  いわゆる遅延利息の発生時期等について
(原告の主張)
本件条例には,交付を受けた政務調査費の残金を返還すべき期限についての特段の定めはないが,正当な理由もなく返還時期を延ばすことは,社会通念上,許されるものではなく,本件条例の各規定や地方財政法4条の規定に照らしても,交付された政務調査費に残余があった場合は,すみやかに返還がされるべきである。そして,政務調査費収支報告書の提出期限について定める本件条例10条によれば,政務調査費の収支金額の確定は,実質的には,政務調査費収支報告書の提出時とするのが妥当である。
そうすると,遅延利息の起算日は,政務調査費収支報告書の提出期限の翌日である平成21年5月1日とすべきである。
(被告の主張)
仮に,政務調査費の支出に不適切なものがあり,当該議員に不当利得が生じていた場合,当該不当利得返還債務は期限の定めのない債務であるから,遅延利息の起算点は,各訴訟告知書が被告知人に到達した時点と解すべきであるところ(名古屋地裁平成19年3月22日判決・判例タイムズ1280号153頁参照),A議員らは,本件における訴訟告知書の送達前の平成21年10月28日に本件各返還をしているから,法理論上,遅延利息が発生することはない。
(3)  不当利得返還請求を怠る事実の違法性について
(原告の主張)
A議員らは,区議会議員であるから,被告は,区議会事務局を通じるなどして,新たな経費を発生させることなく簡便かつ経済的・効率的な手段で返還を勧告することが可能である。また,地方公共団体の職員としては,その努力をすべきである。
したがって,不当利得返還義務を履行させることが不適当であるということはできない。
(被告の主張)
地方自治法施行令171条の5第3号は,地方公共団体の長は,「債権金額が少額で,取立てに要する費用に満たないと認められるとき」に該当し,これを履行させることが著しく困難又は不適当であると認めるときは,以後,当該債権の保全及び取立てをしないことができると規定している。
仮に,A議員らに不当利得返還債務が発生していたとしても,いずれも本件各返還をしていることから,その債務額は,原告の主張に従って遅延利息を計算したとしても,1人当たり約50円と極めて少額である。
かかる債務の徴収費用が徴収額を上回るのは確実であり,同債務を履行させることは不適当であるから,本件においては,同号の適用があるというべきである。
第3  争点に対する判断
1  認定事実等
(1)  認定事実
前記第2の2に認定した事実のほか,各項に掲記の証拠及び弁論の全趣旨によれば,次の各事実が認められる。
ア 本件講演会及び本件各支出について(甲28,29,30の1ないし4,乙4,5,7ないし9,13,16,調査嘱託の結果)
(ア)a 本件講演会の案内状には,その冒頭に,○○会会長名義で,E元区長の区政及び○○会に対する支持への謝辞とともに,本件講演会について,次のような説明が記載されていた。
「 さて日本国の舵取りは右往左往しながら改革がすすまないことから足腰が定まらず,まさに先々の進路がみえないのが現状です。
経済においてもグローバル化の影響をもろにうけ,株価の暴落にとどまらず実体経済への打撃が心配され国民全体に先行きの不安感が高まっております。
国政の混乱を見受けるその都度,わたしたちの応援しているEさんの杉並改革こそまさに国は参考にすべきだと思うに至ります。
この度,おなじみのジャーナリストのDさんをお迎えして,この国の行く先をしっかり分析していただきたく下記のような講演会を企画させていただきました。」
b なお,上記の案内状には,本件講演会が政治資金規正法8条の2に基づく政治資金パーティーであることが記載されていた。
(イ) 平成20年12月8日に開催された本件講演会の内容は,概要,次のようなものであった。
a 午後6時30分の開会直後,開会の辞及び○○会会長のあいさつ(3分程度)が行われ,引き続いて,来賓あいさつと出席した議員の紹介(20分程度)が行われた。なお,あいさつは,東京都議会議員2名のほか,議長であるA議員が行った。
その後,E元区長によるあいさつ(10分程度)が行われた。この際,E元区長は,杉並区議会における教育委員任命の議案に対して反対を表明しながらも採決時には退席した議員についてコメントしたり,今の日本人が反省しなければならないことについてコメントしたり,いかに安い税でいい政治をするかについて自らの考えを述べたりした。
b D氏は,「△△」という内容で,60分程度の講演を行った。講演の中で,D氏は,当日がいわゆる真珠湾攻撃の日であることに触れ,元航空自衛隊航空幕僚長が執筆した論文に関する自身の考察や分析のほか,自衛隊及び日本の平和について述べるなどした。
なお,質疑応答は特に行われなかった。
c 講演終了後,閉会の辞が述べられた。
d なお,本件講演会において,飲食は提供されていない。
(ウ) A議員らは,次のとおり,本件講演会への参加を決め,これに参加した。
a A議員は,主として,E元区長の区政報告を聴き,その区政への取組に対する現時点での考え方を学ぶことが区議会議員として有益であると考えて,本件講演会に参加することとした。
そして,A議員は,平成20年11月14日に,本件チケット代を送金して払い込んだ上で,同年12月8日午後6時15分ころ,本件講演会の会場に入場した。
本件講演会において,A議員は,壇上であいさつをした。
b B議員は,区議会議員一期目であったため,かねて,E元区長の議会における発言以外の発言についても調査及び研究をする必要があると考え,可能な限り,E元区長の出席する各種委員会やイベント等に足を運んでいたものであり,本件講演会へも,同様の考えから参加することとした。
そして,B議員は,平成20年11月11日に,本件チケット代を送金して払い込んだ上で,同年12月8日午後6時30分より前に,本件講演会の会場に到着し,その後,E元区長によるあいさつ及びD氏の講演のメモ(乙16)を取った。
c C議員は,平成20年11月上旬に○○会から郵送された案内で本件講演会の開催を知り,調査研究の一環として聴講したいと考えた。もっとも,本件講演会の当日は,平成20年第4回杉並区議会定例会の最終日であり,参加の可否が不明であったため,事前に本件チケット代を支払うことはなかった。
同年12月8日,本件講演会の開会に間に合う時間に会議が閉会したため,C議員は,本件講演会の会場に向かい,受付で当日参加についての了承を得て,その場で本件チケット代を支払って入場した。
(エ) その上で,A議員らは,E元区長のあいさつの内容に加え,D氏の講演の内容についても,杉並区は原水爆禁止運動発祥の地であり,平和問題に係る議論等を把握しておくことも有益と考えられたことや,教育に係る問題の検討の際に問題となり得る歴史認識に関し,前記の元航空自衛隊航空幕僚長が執筆した論文の内容の理解も有益であると考えられたこと(現に,平成20年11月25日及び26日に開かれた同年第4回杉並区議会定例会の会議でも,複数の議員から,同論文とE元区長の歴史認識とを結びつけた一般質問がされ,同会議で検討された教育委員の任命に係る議案についての意見において,同論文への言及がされていた。)から,本件講演会への参加は,区政に関する調査研究に資するものであったと考えて,平成20年度分の政務調査費収支報告書に,「研修費」の科目で,それぞれ本件各支出を記載した。
(オ) なお,本件チケットの売上金額から本件講演会に要する経費の金額を差し引いた残額は,○○会の政治活動に用いられた。
イ ○○会について(甲5,6,7の1・2,10)
(ア)a 本件講演会の主催者である○○会は,政治資金規正法上の政治団体であり,平成18年から平成20年にかけて,毎年,講演会等を開催している。
b ○○会の平成20年分の収支報告書(政治資金規正法12条参照)によれば,本件講演会による収入は,189万4000円であり,本件講演会に係る支出は,137万7050円(うち講演料は31万5000円)である。なお,同支出は,「その他の事業費」の項目のものとして計上されている。
c ○○会は,平成19年2月19日から4月12日にかけて,選挙関係費(陣中見舞)として,E元区長に対して合計350万円を寄附した。なお,同年2月19日から同年5月2日までに係るE元区長の選挙運動費用収支報告書によれば,同期間においてE元区長が受けた寄附の合計額は,479万5000円である。
ウ 本件各返還の経緯について(乙7ないし9,12ないし14)
杉並区監査委員は,平成21年9月29日,本件監査請求について,請求を棄却する旨の判断をしたところであったが,同年10月1日に行われた各会派の幹事長による打合せの中で,議長より,本件講演会が政治資金パーティーという位置付けで開催されたことから,区民から疑念を抱かれることは望ましくないという考え方に基づき,支出の自粛及び自主的な返還を各会派で検討することにつき提案がされた。
上記提案により検討がされた結果,A議員らは,会派の方針に従って,本件各返還を行った。
エ その他の事情(甲12,18の1,25,31,32)
(ア) 新聞報道によれば,政治資金パーティーの対価の支払に政務調査費を充てたことが問題となった事例として,例えば,次のようなものがある。
a 平成17年4月11日,富山市民は,富山市議会の会派が平成16年1月に政党県本部主催のパーティー券を購入していたことにつき,住民監査請求をし,同会派は当該購入に係る支出額を返還した。
b 平成18年4月ころ,三重県伊賀市は,平成16年11月6日に民主党のパーティーに市議会議員が出席するに当たり会費2万円に政務調査費を充てたことが不適切であるとして,同議員が当時属していた会派の代表者に対し,当該支出の返還を求める通知書を送付し,これを受けて,2万円が同市に返還された。なお,このような事例を受けて,同市は,平成19年2月28日,議員個人において自己責任の自覚を高めるべく,政務調査費の交付を会派に対するものから個人に対するものに変更する旨の条例改正案を可決した。
c 平成18年11月から平成19年2月にかけて,複数の目黒区議会議員が収支報告書の減額修正をしたが,その中には,国会議員の政治資金パーティーの対価の支払につき,目黒区監査委員が監査の結果として返還の請求をすることを勧告したものが含まれていた。
なお,目黒区監査委員は,平成19年2月2日,住民監査請求に係る判断において,同区議会議員が平成17年5月11日に開催された政治資金パーティーの対価の支払に政務調査費を充てたことにつき,当該支出は,公費としての政務調査費の使途として適正さを欠く不当な支出であると判断したものである。
d 平成21年6月12日,前橋市議会の一部会派は,不適切な政務調査費の支出があったとして,訂正収支報告書を提出したが,そこで不適切とされた支出の中には,平成20年12月13日に国会議員の国政報告会(政治資金パーティー)の対価の支払に政務調査費が充てられたというものが含まれていた。なお,この問題を受けて,同会派の幹事長等が役職を辞任した。
e 平成21年7月2日,山梨県議会議員は,平成20年度の収支報告書の訂正をしたが,当該訂正には,同県知事の政治団体が平成20年10月に開催した政治資金パーティーの対価の支払に充てた「研修費」名目の2万円の記載を削除することが含まれていた。
(イ) 杉並区議会事務局は,平成22年4月9日付けの「平成22年度の政務調査費の取扱いについて」と題する文書(甲31)をもって,区議会議員に対し,平成21年度に政務調査費調査検討委員会で検討された結果のうち,平成22年4月から適用される「使途基準細目の変更点」及び「領収書等証拠書類の取扱い」について連絡した。
上記文書においては,監査委員から指摘,提案があった事項を中心に使途基準を科目ごとに検討した結果,「研修費」,「広報費」,「事務費」及び「人件費」について,より厳格な取扱いを図る必要があるので,使途基準細目での規定内容を改めるものとされ,具体的には,「研修費」については,従来の「懇親会費の計上はできないものとする」との使途基準細目に,「政治資金パーティーに該当する場合の経費の計上はできないものとする」及び「政党及び政治団体の年会費の計上はできないものとする」との項目が追加された。このうち,前者を追加する理由については,「議員が区政に関する調査研究に資すると判断して研修や講演会等に参加した場合,内容について合理性が認められたとしても,その催しが政治資金規正法第8条の2に規定する政治資金パーティーに該当するときには,区民から信頼を得られる政務調査費の運用の面からみて,誤解を受ける可能性が高いことを考慮し,一律支出を禁止する」とされている。
(ウ) なお,E元区長は,平成22年4月18日に,日本創新党を結成し,その後,参議院議員選挙に立候補した。その際,D氏は,E元区長を応援する旨を明らかにした。
(2)  補足説明
原告は,A議員らが実際に本件講演会に参加したこと及びC議員が本件チケット代を支払ったことについては疑問がある旨を主張するから,補足する。
ア まず,調査嘱託の結果及びこれに係る文書(甲28,29),A議員らの各陳述書(乙7ないし9)並びにB議員作成のメモ(乙16)によれば,A議員らが本件講演会に出席し,D氏の講演等を聴いたことを認めることができる。
なお,上記の調査嘱託の結果及びこれに係る文書(甲28,29)にあっては,B議員の出席等についての直接の記載はないが,上記の証拠によれば○○会事務局においては本件講演会の出席者につき詳細な入場記録を作成していたものではないと認められること,本件講演会の出席者が数百人に上ったことがうかがわれること(なお,甲8参照)からすれば,上記の点は,前記認定を妨げるものではない。
イ 次に,C議員が平成20年分の政務調査費収支報告書に領収書として添付した本件チケット(甲9),調査嘱託の結果及びこれに係る文書(甲30の4。○○会事務局の作成した本件講演会による収入に関する文書で,「12月8日」につき,「当日」として,本件チケット代26枚分に当たる5万2000円が記載されている。)並びにC議員の陳述書(乙9)によれば,C議員が,本件講演会の当日である平成20年12月8日,本件チケット代を支払ったことを認めることができる。
なお,調査嘱託の結果及びこれに係る文書(甲28)において上記の事務局では確認できなかった旨が記載されているのは「事前入金」であるから,当該記載は,上記認定を妨げるものではない。
ウ 以上に対し,原告は,A議員らの各陳述書(乙7ないし9)について,体裁及び内容が似ていること等を指摘して,その信用性には疑問がある旨を述べるが,上記各陳述書に記載されている内容は,具体的で,直ちに不合理ないし不自然な点は見当たらず,調査嘱託の結果及びこれに係る文書(甲28,29,30の2・4)の内容並びにその成立及び記載内容の信用性に格別疑問を差し挟むべき点の見当たらないB議員のメモ(乙16)の記載内容とも整合するものであり,原告の指摘する上記の点をもって,上記各陳述書の信用性を直ちに否定すべきものとはいい難い。
また,原告は,C議員が平成20年分の政務調査費収支報告書に領収書として添付した本件チケット(甲9)に半券が残っていることも指摘するが(なお,甲9によれば,通常切り離されてそのいずれかが出席者の手元に残ると考えられる半券の部分の一方は領収書になっていることが認められる。),前記のとおり,C議員は本件講演会に当日に参加し会場で本件チケット代を支払ったものであり,C議員においては,本件講演会の当日,会場で本件チケットを受け取ったものと推認することができることからすれば,上記の事情は,必ずしも不自然なものとはいえず,前記各認定を左右するものではない。
なお,本件全証拠をもってしても,A議員らが,本件講演会の会場に入場した後,本件講演会の終了までの間に会場から退出したことをうかがわせる事情は見受けられない。
その他,原告の指摘する点は,いずれも原告の推測にすぎず,上記判断を左右するものではない。
2  争点(1)(本件各支出の違法性)についての判断
(1)ア  地方自治法100条14項及び15項の規定による政務調査費の制度は,議会の審議能力を強化し,議員の調査研究活動の基盤の充実を図るため,議会における会派又は議員に対する調査研究の費用等の助成を制度化し,併せてその使途の透明性を確保しようとしたものである(最高裁平成17年(行フ)第2号同年11月10日第一小法廷決定・民集59巻9号2503頁,最高裁平成21年(行フ)第3号同22年4月12日第二小法廷決定・裁判所時報1506号169頁参照)。
もっとも,これらの規定は,政務調査費を「その議会の議員の調査研究に資するため必要な経費の一部として」交付する旨を定めた上で,政務調査費の交付の対象,額及び交付の方法は,条例で定めなければならないと定め,他方,政務調査費の使途の透明性を確保するための手段としても,条例の定めるところにより政務調査費に係る収入及び支出の報告書を議長に提出することのみを定めているのであって,地方自治法は,具体的な政務調査費の交付の対象,額及び交付の方法等並びにその使途の透明性を確保するための具体的な報告の程度及び内容等については,各地方公共団体がその実情に応じて制定する条例の定めにゆだねることとしているものと解される(前掲最高裁22年4月12日決定参照)。
イ  杉並区においては,前記第2の1(2)のとおり,地方自治法100条14項及び15項に基づき政務調査費を交付することに関し必要な事項を定めるものとして制定された本件条例(1条参照)において,議員は政務調査費を規則で定める使途基準に従って使用しなければならない旨が定められ(9条),本件条例の委任を受けて定められた本件規則6条及び別表において,前記第2の1(3)のとおり,使途基準が定められている。そして,本件条例及び本件規則に定める政務調査費の取扱いについて地方自治法104条に規定する議長の権限に基づき必要な事項を定めるものとされる本件規程(1条参照)において,前記第2の1(4)のとおり,一定の支出基準が定められるとともに(2条1項),上記使途基準の細目が定められている(別表。なお,本件規程は,杉並区議会に平成17年に設置された議会改革に関する検討調査部会を中心に検討が重ねられた上で平成19年に定められたものであり,その後,同区議会に同年に設置された政務調査費検討会による学識経験者等の第三者の意見も踏まえた更なる検討の結果,平成20年に一定の改正が加えられたものである(甲17,乙15参照)。本件各支出が行われた後の平成22年の改正について,前記1(1)エ(イ)参照。)。
そして,上記の使途基準等の内容について,既に述べた地方自治法100条14項等の規定の目的や趣旨に沿わないものとみるべき事情は見受けられない。
(2)ア  前記1(1)ア及び第2の2(2)アに認定したように,①本件講演会は,「△△」と題して,我が国の政治状況及び経済状況等に係る問題意識を踏まえつつ,D氏による我が国の方向性についての分析等を聴く機会を提供するものとして予定されるとともに,②本件講演会には,E元区長も出席することが予定されており,本件講演会においては,いわゆる杉並改革を進めているE元区長の区政に関する見解等が示される見込みもあったのであって,③本件講演会において,E元区長は,10分程度のあいさつの際,杉並区議会の運営に関する事項を含め,自らの考えを述べ,④D氏は,いわゆる安全保障問題等について自らの考えを述べたところ,⑤A議員らは,それぞれ,本件講演会がE元区長の区政に関する考え方等を知る機会であって区政に関する調査研究に資するなどと考えてこれに参加したものである。そして,上記の点からすれば,本件講演会におけるE元区長及びD氏の発言を聴いて,A議員らが,それらにかかわる事項について相応に知見や考察を深めたことが推認されるところである。
以上によれば,A議員らが本件講演会に参加したことは,その「区政に関する調査研究に資する」もの(本件条例9条)であったということができ,本件各支出は,A議員らの立場からみて他団体に当たる○○会が開催するこのような講演会への議員の参加に要する経費に充てるために行われたものと認められるから,本件規則別表に定める「研修費」に当たるものとして行われたと認めるのが相当である。
イ(ア)  これに対し,原告は,①本件講演会が政治資金パーティーであること,②A議員らの本件各支出等の目的も政治的なものであったこと,③特定の政治団体に金銭的利益を与えることは公金から交付される政務調査費の公益性に反することなどを指摘して,本件各支出は,政務調査費の趣旨に沿わないものであり,本件規程2条1項,特に同項1号(選挙活動に関する経費),2号(政党活動に関する経費)及び3号(後援会活動に関する経費)に当たるものとして,「区政に関する調査研究に資する」もの(本件条例9条)とはいえないと主張する。
(イ)a ところで,政務調査費の収支に係る議員から議長への報告については,本件条例,本件規則及び本件規程の定め(本件条例10条1項及び11条並びに別記様式(乙10),本件規則7条及び第7号様式(乙11),本件規程4条参照)によると,宿泊を伴う等の特別の事情がある場合を除き,基本的に支出の金額や内容が科目ごとに概括的に報告されることが予定されているにとどまり,個々の支出に係る政務調査活動の目的や内容等を具体的に記載すべきものとはされていない。また,本件条例等に,議員が上記の目的や内容等につき監査委員を含め執行機関に具体的に報告しなければならないことを定めた条項も見当たらない。これは,執行機関と議会ないしこれを構成する議員との抑制と均衡の理念にかんがみ,政務調査費の適正な使用についての各議員の自律を促すとともに,政務調査活動に対する執行機関や他の議員からの干渉を防止しようとする趣旨と解される。
上記のような本件条例等の定め及びその趣旨に照らすと,本件条例等は,政務調査費の支出に使途制限違反があることが本件条例等により議長への提出が求められる政務調査費収支報告書等の記載から明らかにうかがわれるような場合を除き,監査委員を含め区の執行機関が,実際に行われた政務調査活動の具体的な目的や内容等に立ち入ってその使途制限適合性を審査することを予定していないと解される(最高裁平成20年(行ヒ)第386号同21年12月17日第一小法廷判決・裁判集民事232号649頁参照)。そして,住民訴訟は,適法な住民監査請求がされた場合にこれを提起することができるものであり,また,議会の審議能力を強化し,議員の調査研究活動の基盤の充実を図るという前記の政務調査費制度の目的からすれば,議員のする一定の活動について,当該議員の立場からみて,客観的な事情に照らし,所要の調査研究に資するものであると認められる以上,当該活動をするために必要な経費につきこれを助成する理由は存するというべきであり,当該活動をするに当たって当該議員に調査研究以外の動機等も存したか否か,当該支出を受ける者において利益を得るか否か,その者が得られた利益等をどのような活動に関し支出するかといった事情が,上記に述べたところを直ちに左右するものと解すべき法令上の根拠を認めることはできないところである。
b 前記1(1)アで認定した諸事情に照らすと,本件講演会への参加は,これをしたA議員らの立場からみて,区政に関する調査研究に資するものであったと首肯するに足りるというべきであり,本件各支出は,このような政務調査活動をするために必要な経費に充てられたものである。本件各支出が行われた当時に本件規則別表に定められていた政務調査費の使途基準及びこれにつき本件規程別表に定められていた細目には,議員の立場からみて他団体に当たる主体が開催する講演会であって,それへの参加が当該議員における区政に関する研究調査に資するものについて,当該講演会が当該主体により政治資金パーティーの催物として開催される場合に関し,交付を受けた政務調査費をそれへの参加に要する経費に充てることを禁ずる明文の規定は存在しなかった。本件規程別表については,本件各支出が行われた後に,「研修費」にあっては「政治資金パーティーに該当する場合の経費の計上はできないものとする」との項目を追加する旨に改められているが,その追加の理由の説明(前記1(1)エ(イ)参照)においても,上記のような経費に充てる支出を行うことが本件規則に定める使途基準等に従うものではないことが理由とはされていなかったところである。
政務調査費が公金から交付されるものであることは,原告の指摘するとおりであるが,地方自治法は,政務調査費が議員の一定の活動に対する公金による助成という性格を有することを前提としつつ,前記のとおり,その透明性を確保するための具体的な方途等を含めて各地方公共団体が制定する条例の定めにゆだねることとしたものである。
そうすると,本件各支出が地方自治法及び本件条例等の定める政務調査費制度の枠組みに従って行われたものであるか否かという個別的かつ具体的な検討を離れて,政務調査費が公金から交付されるという一般的な観点から,直ちに,本件各支出の適法性を決することはできないというべきである。
(ウ) また,A議員らが本件講演会に参加することとした動機等に,E元区長との関係等に係る一定のいわゆる政治的な配慮もあったとしても,前記1(1)アに認定したところからすれば,A議員らが,区政に関する調査研究に資するという考えの下に本件講演会に参加することとし,これに参加したという点については,疑問を差し挟むべき事情は特に見受けられない。
この点につき,原告は,平成20年11月26日の第4回定例区議会本会議における審議に係る事情を指摘するが,前記1(1)ア(ウ)に認定したとおり,A議員及びB議員については,同日より前の時点で,既に本件講演会への参加を決め,本件チケット代を支払っているところである。C議員については,本件講演会の当日に最終的に参加を決めているが,その理由についてのC議員の説明に特段不合理なところは見受けられない。
また,原告は,A議員らが本件講演会によってどのような調査研究をしたのか等について,区議会の議事録や区政報告等をみても一切うかがい知ることはできないこと等を指摘するが,政務調査費による支出をもってした調査研究の結果等を議員が区議会や区政報告等で報告しなければならないとの法令上の根拠は見当たらないところであり,また,政務調査活動に対する執行機関や他の議員からの干渉を防止するという前記の観点からしても,議員が政務調査費による支出をもってした個々の調査研究の結果等を明らかにしているかどうかを,当該支出の適法性を論ずる基準とすることには,問題が残るというべきである。
原告が指摘するその他の事情も,A議員らが区政に関する調査研究に資するという考えの下に本件講演会に参加したとの既に述べた認定判断をすることを,妨げるものではないというべきである。
(エ)a さらに,原告は,本件各支出が本件規程2条1項1号(選挙活動に関する経費),2号(政党活動に関する経費)及び3号(後援会活動に関する経費)に当たると主張する。
b ところで,本件規程については,本件条例及び本件規則における政務調査費の使途基準の定めを踏まえつつ,具体的な使途の禁止・制限事項については議会自らが律するべきとの趣旨から定められたものであって,本件規程2条1項は,同条3項及び本件規程別表に定める使途基準の細目とは別に,「支出基準」として,一定の経費につき「全科目共通」で政務調査費の支出を禁止するものであると解され(甲17,乙15参照),前記のような政務調査費制度の目的や趣旨にも照らし,議会ないし議長がその判断ないし権限において,本件規程2条にみられるように,政務調査費による助成の対象となる経費につき条例で定めるところよりも厳格な基準を定めることが,地方自治法等の法令によって禁じられているとは直ちには解されない。
c その上で,本件規程2条1項1号ないし3号に定める「選挙活動に関する経費」等の意義について検討するに,本件規程が定められるのに際して議会に設置された検討調査部会等の報告書(甲17,乙15)においては,その具体的な意味内容を一義的に明らかに述べるような記載は見当たらない。
他方,政務調査費制度の対象についての地方自治法100条14項の「議員の調査研究に資するため必要な経費」との文言,同項等に基づく本件条例9条の「区政に関する調査研究に資するため必要な経費」との文言及び同条による委任に基づき本件規則別表に定める各科目における文言において,「経費」とは,いずれも,政務調査費に係る支出を行う会派及び議員の立場からみて,活動をするにつき支出すべき費用とされている。特に,本件規則別表の「研修費」の科目については,「会派又は議員が行う研修会,講演会に要する経費」と「他団体が開催する研修会,講演会への議員又は会派若しくは議員が雇用する職員の参加に要する経費」とが明確に区別して定められ,他団体が開催するものについては,「参加に要する経費」として,あくまで参加する議員等の立場からみたものとして定められているところである。
そして,上記各規定を受けて定められた本件規程(1条参照)における「経費」の意味内容について,これと異なって解すべき事情は見受けられず,本件規程2条1項1号ないし3号に定める「選挙活動に関する経費」等についても,政務調査費に係る支出を行う会派及び議員の立場からみて「選挙活動に関する経費」等に当たるものをいうと解するのが相当である。
なお,原告は,本件規程が定められた当時の社会背景を指摘するが,そのような一般的な事情から,直ちに,上記と異なって解することはできない。
d 本件各支出は,A議員らが本件講演会に参加するにつき支出すべき費用であるチケットの代金(本件チケット代)に係るものとして行われたものであり,本件全証拠をもってしても,本件各支出が,A議員らの立場からみて,選挙活動,政党活動又は後援会活動に関する経費に当たるとみるべき事情は見当たらない。
したがって,本件各支出は,本件規程2条1項1号ないし3号に当たるものとは認め難いというべきである。
(オ) 以上のとおり,原告の前記の主張は,いずれも採用することができない。
そして,本件各支出が政治活動に関するものであるとして原告が主張するその他の点(前記第2の3(1)(原告の主張)ア(ウ)ないし(オ)参照)も,前記1(1)に認定した事実及び既に述べたところに照らし,いずれも採用することができない。なお,本件各返還の経過については前記1(1)ウに認定したところであり,前記(イ)bで述べたところを踏まえても,本件各返還は,本件各支出が相当ないし適当であるか否かという観点(この点は,当裁判所が判断の対象とするところではない。)からされたものであって,本件各支出が違法であるか否かという観点からされたものではないから,本件各返還及び他の区議会議員による同様の返還行為の存在をもって,本件各支出が違法であることを裏付ける事情ないし推認させる事情であるということもできない。
(3)  原告は,本件各支出について,使途の証明等が不十分であるから違法であるとも主張するが(前記第2の3(1)(原告の主張)イ参照),前記1(1)に認定した事実及び既に述べたところに照らし,いずれも採用することができない。
なお,上記に関し,原告は,A議員の支出及びB議員の支出について,同議員らが議長に提出した郵便振替の控えは,それらの支出が本件チケット代に係るものであると裏付ける資料としては不十分であると主張するが,前記1(1)に認定のとおり,同議員らが本件チケット代を送金して払い込んだこと及びそれらの送金に係る年月日が調査嘱託の結果及びこれに係る文書(甲30の2)と整合していることからして,上記郵便振替の控えは,本件チケット代に係るものであると認めることができ,それにもかかわらず,A議員の支出及びB議員の支出が手続的な理由によって違法であるとみるべき法令上の根拠は見当たらない。
(4)  以上によれば,本件各支出が違法であると認めることはできない。
3  まとめ
以上のとおり,争点(1)については,杉並区がA議員らに対して不当利得の返還請求権を有しているということはできず,争点(2)及び争点(3)に係る原告の主張は,いずれもその前提を欠くものである。
第4  結論
以上によれば,原告の請求は,その余の点について判断するまでもなく,いずれも理由がないから,棄却することとし,訴訟費用の負担について,行政事件訴訟法7条,民事訴訟法61条を適用して,主文のとおり判決する。
(裁判長裁判官 八木一洋 裁判官 中島朋宏 裁判官 藤井秀樹)


「政治活動 選挙運動」に関する裁判例一覧
(1)平成30年10月31日 東京地裁 平27(ワ)18282号 損害賠償請求事件
(2)平成30年 5月15日 東京地裁 平28(行ウ)332号 難民の認定をしない処分取消等請求事件
(3)平成30年 4月18日 東京高裁 平29(行コ)302号 埼玉県議会政務調査費返還請求控訴事件
(4)平成30年 3月30日 東京地裁 平27(ワ)37147号 損害賠償請求事件
(5)平成30年 2月21日 東京地裁 平28(行ウ)6号 労働委員会救済命令取消請求事件
(6)平成29年12月20日 大阪地裁 平27(ワ)9169号 損害賠償請求事件
(7)平成29年11月 2日 仙台地裁 平26(行ウ)2号 政務調査費返還履行等請求事件
(8)平成29年10月11日 東京地裁 平28(ワ)38184号 損害賠償請求事件
(9)平成29年 9月28日 東京高裁 平28(う)2243号 業務上横領被告事件
(10)平成29年 9月28日 東京地裁 平26(行ウ)229号 難民不認定処分取消請求事件
(11)平成29年 9月 8日 東京地裁 平28(行ウ)117号 難民の認定をしない処分取消等請求事件
(12)平成29年 7月24日 東京地裁 平28(特わ)807号 公職選挙法違反被告事件
(13)平成29年 6月29日 宇都宮地裁 平23(行ウ)8号 政務調査費返還履行請求事件
(14)平成29年 5月18日 東京高裁 平28(う)1194号 公職選挙法違反被告事件
(15)平成29年 3月30日 広島高裁岡山支部 平28(行コ)2号 不当利得返還請求控訴事件
(16)平成29年 3月15日 東京地裁 平27(行ウ)403号 地位確認等請求事件
(17)平成29年 1月31日 大阪高裁 平28(ネ)1109号 損害賠償等請求控訴事件
(18)平成29年 1月31日 仙台地裁 平25(行ウ)11号 政務調査費返還履行等請求事件
(19)平成28年10月12日 東京地裁 平25(刑わ)2945号 業務上横領被告事件
(20)平成28年 8月23日 東京地裁 平27(行ウ)384号 難民不認定処分取消等請求事件
(21)平成28年 7月28日 名古屋高裁 平28(行コ)19号 難民不認定処分等取消請求控訴事件
(22)平成28年 7月19日 東京高裁 平27(ネ)3610号 株主代表訴訟控訴事件
(23)平成28年 6月 3日 静岡地裁 平27(わ)241号 公職選挙法違反被告事件
(24)平成28年 3月25日 大阪高裁 平27(ネ)1608号 損害賠償請求控訴、同附帯控訴事件
(25)平成28年 3月15日 大阪地裁 平27(ワ)3109号 損害賠償等請求事件
(26)平成28年 2月17日 東京地裁 平26(行ウ)219号 難民の認定をしない処分取消等請求事件
(27)平成28年 1月28日 名古屋地裁 平23(行ウ)109号 難民不認定処分等取消請求事件
(28)平成27年12月16日 大阪高裁 平27(ネ)697号 損害賠償請求控訴事件、同附帯控訴事件
(29)平成27年12月11日 東京地裁 平26(行ウ)245号 難民の認定をしない処分取消等請求事件
(30)平成27年 7月 3日 東京地裁 平26(行ウ)13号 難民不認定処分取消請求事件
(31)平成27年 6月26日 大阪高裁 平26(行コ)163号 建物使用不許可処分取消等・建物明渡・使用不許可処分取消等請求控訴事件
(32)平成27年 6月24日 宇都宮地裁 平22(行ウ)8号 政務調査費返還履行請求事件
(33)平成27年 6月 1日 大阪地裁 平27(ヨ)290号 投稿動画削除等仮処分命令申立事件
(34)平成27年 3月30日 大阪地裁 平24(ワ)8227号 損害賠償請求事件(第一事件)、損害賠償請求事件(第二事件)
(35)平成27年 1月21日 大阪地裁 平24(ワ)4348号 損害賠償請求事件
(36)平成26年10月28日 東京地裁 平24(行ウ)496号 三鷹市議会議員および市長選挙公営費返還請求事件
(37)平成26年10月24日 和歌山地裁 平23(行ウ)7号 政務調査費違法支出金返還請求事件
(38)平成26年10月20日 東京地裁 平25(ワ)8482号 損害賠償請求事件
(39)平成26年 8月25日 東京地裁 平24(行ウ)405号 不当労働行為救済命令一部取消請求事件(第1事件)、不当労働行為救済命令一部取消請求事件(第2事件)
(40)平成26年 7月11日 札幌地裁 平22(行ウ)42号 政務調査費返還履行請求事件
(41)平成25年10月16日 東京地裁 平23(行ウ)292号 報酬返還請求事件
(42)平成25年 6月19日 横浜地裁 平20(行ウ)19号 政務調査費返還履行等代位請求事件
(43)平成25年 2月28日 東京地裁 平22(ワ)47235号 業務委託料請求事件
(44)平成25年 1月18日 東京地裁 平23(行ウ)442号 難民の認定をしない処分取消請求事件
(45)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)95号 選挙無効請求事件
(46)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)72号 選挙無効請求事件
(47)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)65号 選挙無効請求事件
(48)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)64号 選挙無効請求事件
(49)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)59号 選挙無効請求事件
(50)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)52号 選挙無効請求事件
(51)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)51号 選挙無効請求事件 〔参議院議員定数訴訟・大法廷判決〕
(52)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)179号 
(53)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)174号 参議院議員選挙無効請求事件
(54)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)171号 選挙無効請求事件
(55)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)155号 選挙無効請求事件
(56)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)154号 選挙無効請求事件
(57)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)153号 選挙無効請求事件
(58)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)135号 選挙無効請求事件
(59)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)133号 選挙無効請求事件
(60)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)132号 選挙無効請求事件
(61)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)131号 選挙無効請求事件
(62)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)130号 選挙無効請求事件
(63)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)113号 選挙無効請求事件
(64)平成24年10月17日 最高裁大法廷 平23(行ツ)112号 選挙無効請求事件
(65)平成24年 9月 6日 東京地裁 平24(ワ)2339号 損害賠償等請求事件、販売差止請求権不存在確認等請求事件
(66)平成24年 5月17日 東京地裁 平22(行ウ)456号 難民の認定をしない処分取消等請求事件
(67)平成24年 5月11日 名古屋高裁 平22(ネ)1281号 損害賠償請求控訴事件 〔議会代読拒否訴訟・控訴審〕
(68)平成24年 1月24日 東京地裁 平23(ワ)1471号 組合長選挙無効確認等請求事件 〔全日本海員組合事件〕
(69)平成23年12月21日 横浜地裁 平22(ワ)6435号 交通事故による損害賠償請求事件
(70)平成23年 9月 2日 東京地裁 平22(行ウ)36号 難民の認定をしない処分取消等請求事件
(71)平成23年 7月22日 東京地裁 平22(行ウ)555号 難民の認定をしない処分取消請求事件、追加的併合申立事件
(72)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)303号 衆議院議員選挙無効請求事件 〔衆院選定数訴訟・上告審〕
(73)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)268号 選挙無効請求事件 〔衆院選定数訴訟・上告審〕
(74)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)257号 選挙無効請求事件 〔衆院選定数訴訟・上告審〕
(75)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)256号 選挙無効請求事件 〔衆院選定数訴訟・上告審〕
(76)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)235号 選挙無効請求事件
(77)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)234号 選挙無効請求事件
(78)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)207号 選挙無効請求事件
(79)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)206号 選挙無効請求事件
(80)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)203号 選挙無効請求事件 〔衆院選定数訴訟・上告審〕
(81)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)201号 選挙無効請求事件
(82)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)200号 選挙無効請求事件
(83)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)199号 選挙無効請求事件 〔衆院選定数訴訟・上告審〕
(84)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)189号 選挙無効請求事件
(85)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)188号 選挙無効請求事件
(86)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)130号 選挙無効請求事件
(87)平成23年 3月23日 最高裁大法廷 平22(行ツ)129号 選挙無効請求事件
(88)平成22年11月 9日 東京地裁 平21(行ウ)542号 政務調査費返還(住民訴訟)請求事件
(89)平成22年10月29日 東京地裁 平19(行ウ)472号 難民の認定をしない処分取消等請求事件、在留特別許可をしない処分取消請求事件
(90)平成22年 7月30日 東京地裁 平21(行ウ)281号 難民の認定をしない処分取消請求事件
(91)平成22年 6月 1日 札幌高裁 平22(う)62号 公職選挙法違反被告事件
(92)平成22年 3月31日 東京地裁 平21(行ウ)259号 損害賠償(住民訴訟)請求事件
(93)平成22年 2月12日 札幌地裁 平21(わ)1258号 公職選挙法違反被告事件
(94)平成22年 2月 3日 東京高裁 平21(行ケ)30号 選挙無効請求事件
(95)平成21年 3月27日 宮崎地裁 平18(わ)526号 競売入札妨害、事前収賄、第三者供賄被告事件
(96)平成21年 2月26日 名古屋高裁 平20(行コ)32号 損害賠償(住民訴訟)請求等控訴事件
(97)平成20年10月 8日 東京地裁 平13(ワ)12188号 各損害賠償請求事件
(98)平成20年 8月 8日 東京地裁 平18(刑わ)3785号 収賄、競売入札妨害被告事件〔福島県談合汚職事件〕
(99)平成20年 5月26日 長崎地裁 平19(わ)131号 殺人、銃砲刀剣類所持等取締法違反、公職選挙法違反等被告事件
(100)平成20年 4月22日 東京地裁 平18(ワ)21980号 地位確認等請求事件 〔財団法人市川房江記念会事件〕


■選挙の種類一覧
選挙①【衆議院議員総選挙】に向けた、政治活動ポスター貼り(掲示交渉代行)
選挙②【参議院議員通常選挙】に向けた、政治活動ポスター貼り(掲示交渉代行)
選挙③【一般選挙(地方選挙)】に向けた、政治活動ポスター貼り(掲示交渉代行)
選挙④【特別選挙(国政選挙|地方選挙)】に向けた、政治活動ポスター貼り(掲示交渉代行)


【資料】政治活動用事前街頭ポスター新規掲示交渉実績一覧【PRドットウィン!】選挙,ポスター,貼り,代行,ポスター貼り,業者,選挙,ポスター,貼り,業者,ポスター,貼り,依頼,タウン,ポスター,ポスター,貼る,許可,ポスター,貼ってもらう,頼み方,ポスター,貼れる場所,ポスター,貼付,街,貼り,ポスター,政治活動ポスター,演説会,告知,選挙ポスター,イラスト,選挙ポスター,画像,明るい選挙ポスター,書き方,明るい選挙ポスター,東京,中学生,選挙ポスター,デザイン


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(6)握手代行/戸別訪問/ご挨拶回り 御用聞きによる戸別訪問型ご挨拶回り代行をいたします!
ポスター掲示交渉×戸別訪問ご挨拶 100%のリーチ率で攻める御用聞き 1軒でも行くご挨拶訪問交渉支援
ご指定の地域(ターゲットエリア)の個人宅(有権者)を1軒1軒ご訪問し、ビラ・チラシの配布およびアンケート解答用紙の配布収集等の戸別訪問型ポスター新規掲示依頼プランです。

(7)地域密着型ポスターPR広告貼り 地域密着型ポスターPR広告(街頭外壁掲示許可交渉代行)
街頭外壁掲示許可交渉代行/全業種 期間限定!貴社(貴店)ポスター貼り サイズ/枚数/全国エリア対応可能!
【対応可能な業種リスト|名称一覧】地域密着型ポスターPR広告(街頭外壁掲示許可交渉代行)貼り「ガンガン注目される訴求型PRポスターを貼りたい!」街頭外壁掲示ポスター新規掲示プランです。

(8)貼る専門!ポスター新規掲示! ☆貼!勝つ!広報活動・事前街頭(単独/二連)選挙ポスター!
政治活動/選挙運動ポスター貼り 勝つ!選挙広報支援事前ポスター 1枚から貼る事前選挙ポスター!
「政治活動・選挙運動ポスターを貼りたい!」という選挙立候補(予定)者のための、選挙広報支援プロ集団「選挙.WIN!」の事前街頭ポスター新規掲示プランです。

(9)選挙立札看板設置/証票申請代行 絶対ここに設置したい!選挙立札看板(選挙事務所/後援会連絡所)
選挙事務所/後援会連絡所届出代行 公職選挙法の上限/立て札看板設置 1台から可能な選挙立札看板設置
最強の立札看板設置代行/広報(公報)支援/選挙立候補者後援会立札看板/選挙立候補者連絡所立札看板/政治活動用事務所に掲示する立て札・看板/証票申請代行/ガンガン独占設置!


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